到2020年農村貧困人口全部脫貧，是決勝全面建成小康社會(huì )的底線(xiàn)任務(wù)，是解決“人民日益增長(cháng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的基礎工作，產(chǎn)業(yè)扶貧則是脫貧攻堅的根本舉措。易地搬遷脫貧、生態(tài)保護脫貧、發(fā)展教育脫貧等都需要通過(guò)發(fā)展產(chǎn)業(yè)實(shí)現長(cháng)期穩定增收，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)脫貧，就無(wú)法全面打贏(yíng)脫貧攻堅戰。中央明確提出，“十三五”期間要通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)現3000萬(wàn)以上農村貧困人口脫貧。習近平總書(shū)記在河北張家口考察時(shí)也提出，“要把發(fā)展生產(chǎn)扶貧作為主攻方向，努力做到戶(hù)戶(hù)有增收項目、人人有脫貧門(mén)路”。

產(chǎn)業(yè)扶貧中存在的問(wèn)題及根源

從實(shí)際情況看，產(chǎn)業(yè)扶貧是“五個(gè)一批”工作中最難的一項。自精準扶貧實(shí)施以來(lái)，盡管各地有一些產(chǎn)業(yè)化扶貧的成功經(jīng)驗，但在很多地區還是存在大量的問(wèn)題。根據國家審計署公布的審計結果，在脫貧攻堅工作的“五個(gè)一批”中，產(chǎn)業(yè)扶貧存在的問(wèn)題最多，主要包括：一是資金使用閑置和違規。二是產(chǎn)業(yè)扶貧項目推進(jìn)緩慢。三是產(chǎn)業(yè)項目沒(méi)有產(chǎn)生效益，甚至造成損失。四是扶貧項目不精準。五是利益聯(lián)結機制沒(méi)有落實(shí)。

自進(jìn)入精準扶貧階段以來(lái)，地方干部最普遍的反映也是“五個(gè)一批”中最難的就是產(chǎn)業(yè)扶貧帶動(dòng)一批，即產(chǎn)業(yè)扶貧不好搞、選擇難、推進(jìn)慢等問(wèn)題。在具體的實(shí)踐中，產(chǎn)業(yè)扶貧之所以存在上述諸多問(wèn)題，除了個(gè)別地方領(lǐng)導不夠重視、政策執行不夠到位等原因外，主要是產(chǎn)業(yè)扶貧的成功與否不依賴(lài)于政府職能的發(fā)揮，而是依賴(lài)于市場(chǎng)機制配合作用的發(fā)揮。

首先，產(chǎn)業(yè)扶貧面臨著(zhù)自然風(fēng)險和市場(chǎng)風(fēng)險。目前我國產(chǎn)業(yè)扶貧的主導產(chǎn)業(yè)還是靠發(fā)展農業(yè)，而農產(chǎn)品市場(chǎng)是個(gè)完全競爭的市場(chǎng)，農產(chǎn)品生產(chǎn)中的自然風(fēng)險和市場(chǎng)風(fēng)險非政府和人力所能控制，也不是各種產(chǎn)業(yè)規劃所能預測。在目前農產(chǎn)品市場(chǎng)不僅是完全競爭，而且還面對國際市場(chǎng)壓力的情況下，沒(méi)有理由要求產(chǎn)業(yè)扶貧一定要成功。如果硬是這樣要求則是違背了基本的經(jīng)濟規律。

產(chǎn)業(yè)扶貧的市場(chǎng)風(fēng)險是產(chǎn)業(yè)扶貧不好搞的最基本原因。在一些地方的產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐中，經(jīng)常發(fā)生農產(chǎn)品滯銷(xiāo)，導致“谷賤傷農”，使產(chǎn)業(yè)扶貧的惠農、增收機制成為逆向的“傷農”、減收機制。這也是一些地方農民沒(méi)有積極性的主要原因。從近幾年農民收入結構看，農民收入的主要來(lái)源已不是農業(yè)和家庭經(jīng)營(yíng)，而主要是靠工資性收入。因此，促進(jìn)貧困戶(hù)增收不能靠傳統的種養業(yè)和家庭經(jīng)營(yíng)，只能靠非農收入和工資性收入。

其次，貧困戶(hù)難以成為經(jīng)營(yíng)主體。自我國實(shí)行開(kāi)發(fā)式扶貧以來(lái)，產(chǎn)業(yè)扶貧的政策目標是針對有勞動(dòng)能力的那些貧困戶(hù)，通過(guò)政府扶持、小額貸款、技術(shù)支持等，為貧困戶(hù)提供產(chǎn)前、產(chǎn)后、產(chǎn)中系列化服務(wù)，通過(guò)發(fā)展種養業(yè)等產(chǎn)業(yè)擺脫貧困。產(chǎn)業(yè)扶貧政策的潛在含義是有勞動(dòng)能力的貧困戶(hù)一定有經(jīng)營(yíng)能力，而事實(shí)證明，有勞動(dòng)能力的貧困戶(hù)不一定有經(jīng)營(yíng)能力，甚至是沒(méi)有經(jīng)營(yíng)能力，即貧困戶(hù)不能適應市場(chǎng)的變化和波動(dòng)，有的產(chǎn)業(yè)扶貧項目可能短時(shí)間內會(huì )有效，但從長(cháng)期看則基本是失敗的。

在農業(yè)已經(jīng)市場(chǎng)化和國際化的今天，貧困戶(hù)甚至一般的小農戶(hù)是無(wú)法面對市場(chǎng)風(fēng)險的。通過(guò)近幾年的實(shí)踐看，產(chǎn)業(yè)扶貧如果僅僅是幫助農戶(hù)進(jìn)行種植或養殖一個(gè)或幾個(gè)品種，多數是不成功的。不僅是貧困戶(hù)如此，甚至一般農戶(hù)乃至家庭農場(chǎng)都不見(jiàn)得能適應市場(chǎng)的變化，這也是國際上農業(yè)發(fā)展的一般經(jīng)驗。在進(jìn)入精準扶貧新階段，有些地方在產(chǎn)業(yè)扶貧中還是延續了以前開(kāi)發(fā)式扶貧中產(chǎn)業(yè)扶貧的做法，給貧困戶(hù)送種苗、送畜禽等，導致了一些產(chǎn)業(yè)扶貧不能產(chǎn)生效益，甚至造成不必要的損失。

再次，新型產(chǎn)業(yè)主體發(fā)育不足。新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體包括龍頭企業(yè)、農民合作社和家庭農場(chǎng)等。在產(chǎn)業(yè)扶貧中，家庭農場(chǎng)的帶動(dòng)作用有限，重點(diǎn)是培育龍頭企業(yè)和農民合作社。但在多數地區，一方面是新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)育不足，缺少龍頭企業(yè)，也很少有規范的合作社；另一方面是龍頭企業(yè)和農民合作社的帶動(dòng)能力都不強。龍頭企業(yè)多局限在農業(yè)產(chǎn)業(yè)園區和示范園區里，與農民的利益聯(lián)結關(guān)系不強，合作社的發(fā)展也沒(méi)有形成對貧困戶(hù)的帶動(dòng)機制，作用有限。

最后，新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與貧困戶(hù)利益共享機制缺乏。2017年10月頒布的《關(guān)于促進(jìn)農業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體發(fā)展的指導意見(jiàn)》明確提出“要探索發(fā)展農業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體”，并指出“農業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體是龍頭企業(yè)、農民合作社和家庭農場(chǎng)等新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以分工協(xié)作為前提，以規模經(jīng)營(yíng)為依托，以利益聯(lián)結為紐帶的一體化農業(yè)經(jīng)營(yíng)組織聯(lián)盟”，這里的核心是“完善利益共享機制”。從各地的實(shí)踐看，新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體往往缺少與農戶(hù)的利益聯(lián)結機制和共享機制。在產(chǎn)業(yè)扶貧中呈現的情況多是：一是貧困戶(hù)由于經(jīng)營(yíng)能力差、談判能力低、觀(guān)念意識落后等而對產(chǎn)業(yè)扶貧的參與意愿低。二是經(jīng)營(yíng)主體龍頭企業(yè)出于組織成本、盈利性考慮，對貧困戶(hù)的帶動(dòng)意愿差。三是一些農業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)和合作社等以扶貧的名義進(jìn)入產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域，但其行為由于缺乏約束，會(huì )轉而截留和侵犯國家給予貧困戶(hù)和貧困村的優(yōu)惠政策，形成了扶貧領(lǐng)域的精英俘獲效應。四是一些龍頭企業(yè)還會(huì )憑借壟斷地位對農產(chǎn)品壓級壓價(jià)，侵害農戶(hù)的利益。這種情況在奶牛養殖業(yè)內屢見(jiàn)不鮮，即奶牛養殖業(yè)不斷虧損，牛奶加工業(yè)利潤卻屢創(chuàng )新高。上述情況導致產(chǎn)業(yè)扶貧工作目標偏離，政策難以落實(shí)。

如何進(jìn)一步做好產(chǎn)業(yè)扶貧

自開(kāi)展精準扶貧以來(lái)，中央和有關(guān)部委關(guān)于如何進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧已發(fā)布了多個(gè)文件，出臺了一些相應的政策措施，各級地方政府也分別有各自的扶貧產(chǎn)業(yè)規劃和指導意見(jiàn)。十九大報告也提出了“培育新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”“實(shí)現小農戶(hù)和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接”，對于產(chǎn)業(yè)扶貧來(lái)說(shuō)，核心工作有兩點(diǎn)：一是發(fā)展新型經(jīng)營(yíng)主體，二是完善利益聯(lián)結機制，但是如何發(fā)展新型經(jīng)營(yíng)主體、如何完善利益聯(lián)結機制，有關(guān)政策并沒(méi)有明確。這里提出以下建議：

首先，培育和發(fā)展新型經(jīng)營(yíng)主體。新型經(jīng)營(yíng)主體近些年發(fā)展很快，但在一些貧困地區，由于人才等約束卻發(fā)展明顯不足，因此，貧困地區發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧首先要培育和發(fā)展新型經(jīng)營(yíng)主體。主要措施有以下方面：一是加強招商引資，引進(jìn)一些具有影響力、社會(huì )責任感強的農業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，形成具有競爭力的特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)貧困戶(hù)的增收。引入的產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)要有責任擔當意識，能夠主動(dòng)化解產(chǎn)業(yè)化扶貧中的市場(chǎng)風(fēng)險和自然風(fēng)險，從而使貧困戶(hù)從市場(chǎng)風(fēng)險和自然風(fēng)險中解脫出來(lái)，實(shí)現穩定的收入和可持續發(fā)展，從而實(shí)現穩定的脫貧。二是在當地培養帶動(dòng)能力強的龍頭企業(yè)和合作社。對已有的產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和合作社也要引導他們轉變觀(guān)念和經(jīng)營(yíng)作風(fēng)，探索帶動(dòng)農民、實(shí)現與農民利益共享的新機制。三是鼓勵工商資本下鄉和企業(yè)家下鄉和回鄉，使更多的企業(yè)和企業(yè)家投入到家鄉的扶貧和發(fā)展之中，為鄉村振興和城鄉融合發(fā)展作貢獻。這樣做不僅可以帶動(dòng)人力資本和資金的投入，帶動(dòng)小農戶(hù)與現代農業(yè)發(fā)展有機銜接，更可以帶動(dòng)鄉村治理、鄉風(fēng)文明等鄉村振興目標。四是吸引外出或在本地打工有所成就者、大學(xué)畢業(yè)生、退休干部和職工、退伍軍人等本地能人回鄉創(chuàng )業(yè)，促進(jìn)地方發(fā)展。

其次，完善新型經(jīng)營(yíng)主體與貧困戶(hù)的利益聯(lián)結機制。一是政府要做好中間服務(wù)，在新型經(jīng)營(yíng)主體和貧困戶(hù)之間建立利益共享機制。這是農業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體健康發(fā)展的關(guān)鍵，不僅可以幫助新型經(jīng)營(yíng)主體節約組織成本、建設成本、時(shí)間成本，也可以有效地保證產(chǎn)業(yè)扶貧的穩定性和可持續性。二是鼓勵貧困戶(hù)以農業(yè)工人的身份而不是以經(jīng)營(yíng)者的身份參與到產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體中，讓有勞動(dòng)能力的貧困戶(hù)更多地成為農業(yè)工人，而不是成為直接面對市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者。三是重視農業(yè)職業(yè)培訓，發(fā)展職業(yè)農民。四是在產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體中就業(yè)的貧困戶(hù)勞動(dòng)力，也應享受政府相應的就業(yè)扶貧政策，逐步促進(jìn)新型經(jīng)營(yíng)主體對農業(yè)工人提供基本的社會(huì )保障，如“三險一金”等。

（作者：李靜，系中國社會(huì )科學(xué)院農村發(fā)展研究所研究員）