2018年3月20日十三屆全國人大一次會(huì )議審議通過(guò)監察法,并將頒布實(shí)施。監察法總結黨的十八大以來(lái)反腐敗實(shí)踐經(jīng)驗和國家監察體制改革成果,對監察工作的指導思想、監察工作的原則和方針、領(lǐng)導體制和監察委員會(huì )的產(chǎn)生、性質(zhì)及其職責、監察范圍、監察權限、監察程序、反腐敗國際合作、對監察機關(guān)和監察人員的監督、法律責任等,作了明確規定。監察法的制定和實(shí)施,對實(shí)現國家監察全面覆蓋,深入開(kāi)展反腐敗工作,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化,將產(chǎn)生積極和深遠的影響。

黨內監督和國家監察具有內在一致性和高度互補性

在我國,中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導核心。我們黨全面領(lǐng)導、長(cháng)期執政,面臨的最大挑戰是權力得不到有效監督,領(lǐng)導干部容易受到腐蝕。黨的執政地位,決定了加強對權力運行的監督制約,必須首先加強黨內監督,但加強國家機器的監督必不可少。

黨的十一屆三中全會(huì )以后,黨開(kāi)始探索在改革開(kāi)放和社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下加強黨和國家監督的方式方法。1983年,黨的紀律檢查機關(guān)恢復重建并與行政監察機關(guān)合署辦公,黨中央探索建立派駐制度和巡視制度,黨內監督體制和制度體系逐步完善。同時(shí),按照1982年憲法、法律和有關(guān)規定,我國逐步建立了包括國家機關(guān)的監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督在內的法治監督體系。

黨的十八大以來(lái),以習近平同志為核心的黨中央,采取一系列新的舉措加大全面從嚴治黨力度,強化標本兼治,堅持反腐敗無(wú)禁區、全覆蓋、零容忍,堅定不移“打虎”“拍蠅”“獵狐”,黨內監督得到有效加強,監督對象覆蓋了所有黨組織和黨員,不敢腐的目標初步實(shí)現,不能腐的籠子越扎越牢,不想腐的堤壩正在構筑,反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展,全面從嚴治黨成效卓著(zhù)。

在充分肯定成績(jì)的同時(shí),也要清醒地看到,當前反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜,國家機關(guān)、國有企事業(yè)單位中產(chǎn)生貪污受賄、權力尋租、利益輸送等腐敗問(wèn)題的土壤和條件依然存在,而且腐敗行為隱蔽復雜、調查取證難度大。從一些國家或地區的經(jīng)驗看,建立專(zhuān)門(mén)的監察機構很有必要。但我國過(guò)往權力結構中,對依法履行公職人員的監督,存在權力不夠集中、難以形成合力和監察范圍較窄等不足。

中國特色社會(huì )主義進(jìn)入新時(shí)代,黨和國家監督也要有新氣象新作為。黨的十九大報告對全面從嚴治黨作出戰略部署,要求深化國家監察體制改革、制定國家監察法,加強對權力運行的制約和監督,構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系,把黨內監督同國家機關(guān)監督等貫通起來(lái),增強監督合力。

從目前我國公務(wù)員結構和干部隊伍結構上看,我國80%的公務(wù)員和超過(guò)95%的領(lǐng)導干部是共產(chǎn)黨員,黨內監督和國家監察具有內在一致性,也具有高度互補性。因此,一方面要強化黨內監督,另一方面,對黨內監督覆蓋不到或者不適用于執行黨的紀律的公職人員,要依法實(shí)施監察。

深化國家監察體制改革,成立監察委員會(huì ),并與黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公,代表黨和國家行使監督權和監察權,履行紀檢、監察兩項職責,目的就是為了健全黨領(lǐng)導反腐敗工作的體制機制,實(shí)現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。

黨和國家的治理體系要求依規治黨和依法治國結合,既要依據黨章黨規黨紀管黨治黨,又要依據憲法法律法規治國理政。制定實(shí)施監察法,就是通過(guò)立法方式保證依規治黨與依法治國、黨內監督與國家監察有機統一,不斷提高黨和國家的監督效能。

以監察法為基本遵循加強對公職人員的監督

監察法的制定實(shí)施,為深化國家監察體制改革,加強對所有行使公權力的公職人員的監督提供了基本遵循。

要深刻領(lǐng)會(huì )黨中央關(guān)于制定監察法和深化國家監察體制改革的戰略部署,切實(shí)統一思想和行動(dòng),提高依法行使權力、履行職責意識,為監察法實(shí)施做好相關(guān)準備。

要準確把握監察委員會(huì )的性質(zhì)。監察委員會(huì )是實(shí)現黨和國家自我監督的政治機關(guān),不是行政機關(guān)、司法機關(guān),其依法行使的監察權,不是行政監察、反貪反瀆、預防腐敗職能的簡(jiǎn)單疊加,而是在黨直接領(lǐng)導下,代表黨和國家對所有行使公權力的公職人員進(jìn)行監督,既調查職務(wù)違法行為,又調查職務(wù)犯罪行為。

要明確在國家權力結構中設置監察機關(guān),是從我國歷史傳統和現實(shí)國情出發(fā)加強對公權力監督,體現了中華民族傳統制度文化,是對中國歷史上監察制度的一種借鑒,也是對當今權力制約形式的探索和豐富、發(fā)展人民代表大會(huì )制度的重大改革創(chuàng )新,而絕不是搞“四權”憲法和權力分立。

要準確把握監察委員會(huì )的領(lǐng)導體制和工作機制。一方面,為保證黨對反腐敗工作的集中統一領(lǐng)導,黨的紀律檢查機關(guān)同監察委員會(huì )合署辦公,對黨委全面負責,履行紀檢、監察兩項職責,在領(lǐng)導體制上與紀委的雙重領(lǐng)導體制高度一致；監察委員會(huì )在行使權限時(shí),重要事項需由同級黨委批準；國家監察委員會(huì )領(lǐng)導地方各級監察委員會(huì )的工作,上級監察委員會(huì )領(lǐng)導下級監察委員會(huì )的工作,地方各級監察委員會(huì )要對上一級監察委員會(huì )負責；另一方面,監察委員會(huì )由人大產(chǎn)生,要對人大及其常委會(huì )負責,并接受其監督。

要以監察法制定實(shí)施為契機,深化國家監察體制改革,在目前擴大試點(diǎn)工作有序推進(jìn)基礎上,繼續在依法履職、紀法貫通、法法銜接、行使職權和完善配套法規制度上下功夫,把制度優(yōu)勢轉化成治理效能。同時(shí),監察委在履行職責過(guò)程中,既要加強日常監督、查清職務(wù)違法犯罪事實(shí),進(jìn)行相應處置,還要貫徹懲戒與教育相結合、寬嚴相濟、標本兼治、德治和法治結合的原則。

要準確把握監察委員會(huì )與其他機關(guān)的配合制約關(guān)系。監察委員會(huì )依法獨立行使監察權,不受行政機關(guān)、社會(huì )團體和個(gè)人的干涉。同時(shí),要強化自我監督,堅持集體決策,細化工作流程,嚴格審批權限,規范內控程序,自覺(jué)主動(dòng)接受黨內監督和社會(huì )監督,建設忠誠干凈擔當的紀檢監察干部隊伍。

(作者系國家行政學(xué)院法學(xué)部教授、博士生導師)