當前，我國農村除了居民點(diǎn)用地及少量工礦廢棄地，很少有連片、成規模的建設用地。增減掛鉤節余的建設用地指標主要調劑到城市使用，難以滿(mǎn)足鄉村建設與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。針對這一問(wèn)題，四川省成都市于2008年研究制定了《成都市集體建設用地整理與集中使用管理暫行辦法》，探索開(kāi)展“小掛鉤”試點(diǎn)。

所謂“小掛鉤”，也稱(chēng)為“拆院并院”或“農民集中建房整理”，是指依據鄉鎮土地利用總體規劃、城鄉建設規劃、土地整治規劃等相關(guān)規劃，農民為改善居住條件，自愿對原有住房進(jìn)行拆除后在居住區建房，同時(shí)結合田、水、路、林、村綜合整治，將原有零星分散的廢棄建設用地（包括廢棄農村居民點(diǎn)、廢棄農村公益設施及公共設施用地等）復墾為耕地。“小掛鉤”的運作機理與增減掛鉤相似，都是在滿(mǎn)足項目區內耕地面積不減、建設用地規模不增、建設用地布局優(yōu)化、土地節約集約利用前提下進(jìn)行的存量土地盤(pán)活利用；都強調在農民自愿前提下完成農房拆除、復墾還耕與新居建設，經(jīng)驗收合格后方可將節余建設用地指標調劑到建新區使用。成都市施行的“小掛鉤”與增減掛鉤的不同之處在于：一是審批層級不同，增減掛鉤由省級自然資源主管部門(mén)審批，“小掛鉤”由市政府審批；二是項目區范圍不同，增減掛鉤項目區可跨縣級行政區設置，“小掛鉤”項目區僅能在本鄉鎮范圍內設置；三是建新區用地性質(zhì)不同，增減掛鉤的建新區用地通常要征收為國有建設用地，“小掛鉤”的建新區用地通常保留為集體建設用地。成都市的實(shí)踐表明，開(kāi)展“小掛鉤”試點(diǎn)對實(shí)施鄉村振興戰略具有積極的推動(dòng)作用。

為增強鄉村內生發(fā)展動(dòng)力提供用地保障。“小掛鉤”雖源自增減掛鉤，但“小掛鉤”節余的建設用地指標留給了本鄉鎮使用，且不必征收為國有建設用地，集體建設用地所有權仍歸農民集體。隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，城郊鄉村、交通區位優(yōu)勢明顯的鄉村以及擁有生態(tài)、旅游等資源稟賦的鄉村內生發(fā)展動(dòng)力逐漸增強，村鎮建設與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求愈來(lái)愈旺盛。“小掛鉤”政策的實(shí)施，能夠為增強這些鄉村的內生發(fā)展動(dòng)力提供用地保障。

為從傳統農業(yè)轉向三產(chǎn)融合奠定基礎。鄉村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn)。以實(shí)施“小掛鉤”項目為切入點(diǎn)，改善鄉鎮基礎設施和公共服務(wù)條件，使鄉鎮人口聚居達到一定規模，由此帶來(lái)的需求倍增可以為產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎。因勢利導，在鄉鎮附近留出建設用地空間，滿(mǎn)足產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求，還能促進(jìn)農村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和產(chǎn)業(yè)繁榮。產(chǎn)業(yè)的繁榮反過(guò)來(lái)又會(huì )支撐鄉鎮基礎設施和公共服務(wù)條件進(jìn)一步改善，從而吸引更多的人口流入，進(jìn)而形成人口、土地、城鎮、產(chǎn)業(yè)良性互動(dòng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)持續興旺。

為探索鄉村建設和治理新方式創(chuàng )造條件。比如，地處成都市龍泉山旅游區腹地的福洪鎮將企業(yè)作為鄉村建設的投資運營(yíng)主體，引入社會(huì )資本，以投資實(shí)施“小掛鉤”項目為切入點(diǎn)，盤(pán)活存量土地，把具有比較優(yōu)越的資源稟賦及交通和區位優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢，由從事純農業(yè)生產(chǎn)的落后鄉鎮迅速發(fā)展成為三產(chǎn)融合發(fā)展的經(jīng)濟強鎮。政府的角色與職能相應地實(shí)現了轉變，涉及土地等重要事項均在符合相關(guān)規定的前提下由企業(yè)與農村集體經(jīng)濟組織及農戶(hù)直接談判協(xié)商，政府主要做好監管和服務(wù)，提供基礎設施與公共服務(wù)。這使農民意愿得到更充分的表達，農民對居住、生活和生產(chǎn)方式有了更大選擇權。

（作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）  

《 人民日報 》（ 2018年05月07日 07 版）