黨的十九大報告指出，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展的城鎮格局。習近平同志在參加十三屆全國人大一次會(huì )議廣東代表團審議時(shí)強調，要抓住建設粵港澳大灣區重大機遇，攜手港澳加快推進(jìn)相關(guān)工作，打造國際一流灣區和世界級城市群。建設世界級城市群，發(fā)揮其優(yōu)化空間布局和集聚生產(chǎn)要素的重要作用，推動(dòng)區域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，是貫徹落實(shí)習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義經(jīng)濟思想、推動(dòng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要體現，是實(shí)施區域協(xié)調發(fā)展戰略的重要內容。

城市群是經(jīng)濟發(fā)展水平的重要標志

城市群崛起是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的重要標志，同時(shí)對經(jīng)濟發(fā)展具有巨大帶動(dòng)作用。

世界級城市群隨著(zhù)開(kāi)放型經(jīng)濟快速發(fā)展在灣區崛起。上世紀60年代以來(lái)，隨著(zhù)世界經(jīng)濟快速發(fā)展、經(jīng)濟全球化深入推進(jìn)，各種生產(chǎn)要素日益向灣區集聚，沿海港灣地區快速發(fā)展，形成了以世界級港口為基礎、以產(chǎn)業(yè)集聚為動(dòng)力、以廣闊腹地為支撐的灣區城市群。灣區城市群大多由濱海經(jīng)濟、港口經(jīng)濟、都市經(jīng)濟與網(wǎng)絡(luò )經(jīng)濟高度融合而成，這種特有的經(jīng)濟格局是海岸貿易、都市商圈與灣區地理形態(tài)的聚合體。

城市群是經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。規模效應、技術(shù)外溢和不完全競爭會(huì )引導經(jīng)濟活動(dòng)在空間集中，在市場(chǎng)機制作用下，各類(lèi)生產(chǎn)要素也會(huì )自發(fā)向資本回報率高的地區集聚。這種集中和集聚多在城市中實(shí)現，發(fā)展到一定階段，就逐步形成了城市群。城市群有利于促進(jìn)要素自由流動(dòng)，不斷拓展市場(chǎng)邊界；有利于形成規模經(jīng)濟，降低企業(yè)的生產(chǎn)成本和交易成本；有利于勞動(dòng)分工、知識溢出，產(chǎn)生正外部性，促進(jìn)創(chuàng )新并帶動(dòng)收益遞增；有利于在區域內形成合理的發(fā)展格局和健全的協(xié)調機制。城市群通過(guò)引領(lǐng)區域經(jīng)濟轉型升級、資源高效配置、技術(shù)變革擴散，在增強區域經(jīng)濟活力、提升區域經(jīng)濟效率方面發(fā)揮著(zhù)重要作用。

世界級城市群的共同特征

東京灣區、紐約灣區、舊金山灣區和大倫敦都市區等世界級城市群大都是所在國家的金融中心、工業(yè)中心、創(chuàng )新中心，擁有充滿(mǎn)活力的產(chǎn)學(xué)研創(chuàng )新體系、優(yōu)美的自然生態(tài)和包容失敗的創(chuàng )新文化。總體來(lái)看，世界級城市群具有一些共同特征。

擁有國際化視野與創(chuàng )新功能區兼備的核心城市。城市群的核心城市處于對外開(kāi)放前沿，是高端生產(chǎn)要素跨境流動(dòng)的門(mén)戶(hù)。高度開(kāi)放的環(huán)境、高端要素的集聚更容易孵化創(chuàng )新型企業(yè)，因此核心城市具有較好的創(chuàng )新基礎。開(kāi)放、包容、多元的創(chuàng )新文化以及完善的產(chǎn)學(xué)研創(chuàng )新體系極大提高了核心城市的創(chuàng )新能力，并通過(guò)示范作用、外溢效應帶動(dòng)周邊中小城市發(fā)展。

擁有網(wǎng)絡(luò )化的基礎設施體系。高效便捷的現代市場(chǎng)體系離不開(kāi)發(fā)達的交通網(wǎng)絡(luò )。世界級城市群具備現代化的城市軌道交通、完善的城際基礎設施、發(fā)達的航運功能、良好的市場(chǎng)環(huán)境，并逐漸向腹地延伸。網(wǎng)絡(luò )化基礎設施有利于降低貨物運輸成本、促進(jìn)資源自由流動(dòng)，既能促進(jìn)灣區核心城市與周邊中小城市進(jìn)行產(chǎn)業(yè)合作，又能促進(jìn)城市群與廣闊腹地良性互動(dòng)，實(shí)現區域協(xié)調發(fā)展。

擁有統一的區域治理機制。世界級城市群大都非常注重城際基礎設施銜接、產(chǎn)業(yè)結構差異互補、公共服務(wù)均衡化以及生態(tài)環(huán)境保護等方面的統籌規劃。例如，東京灣區除了統一的大東京規劃，每個(gè)地區也各有規劃，各種規劃的協(xié)調銜接工作大都由智庫完成。紐約灣區的統籌規劃由跨行政區域的紐約區域規劃協(xié)會(huì )完成。舊金山灣區建立的區域治理機制涵蓋基礎設施、生態(tài)保護、空氣質(zhì)量等方面，旨在推動(dòng)區域協(xié)調發(fā)展。1937年，為了解決倫敦人口過(guò)度集聚問(wèn)題，英國政府成立“巴羅委員會(huì )”，并根據該委員會(huì )提交的報告編制首輪大倫敦規劃，奠定了大倫敦都市區的空間格局。

我國城市群建設的實(shí)踐探索

2014年2月，習近平同志考察北京市并主持召開(kāi)座談會(huì )，強調實(shí)現京津冀協(xié)同發(fā)展，是一個(gè)重大國家戰略。2017年的《政府工作報告》提出，要研究制定粵港澳大灣區城市群發(fā)展規劃。京津冀、長(cháng)三角、粵港澳大灣區三大城市群是我國最重要的經(jīng)濟中心，肩負著(zhù)引領(lǐng)國內高水平城市群建設、打造世界級城市群的雙重任務(wù)。因此，深入推進(jìn)這三大城市群建設，具有深遠的戰略意義。

京津冀城市群。京津冀城市群包括北京、天津以及河北11市，北京、天津是兩大核心城市。長(cháng)期以來(lái)，由于北京承載過(guò)多非首都功能，一方面“大城市病”問(wèn)題較為突出，另一方面對周邊地區的經(jīng)濟輻射作用不夠強。因此，黨的十九大報告指出，要以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點(diǎn)規劃、高標準建設雄安新區。雄安新區是北京非首都功能疏解集中承載地，也是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的創(chuàng )新發(fā)展示范區，有利于優(yōu)化京津冀城市布局和空間結構、補齊河北發(fā)展短板。

長(cháng)三角城市群。根據《長(cháng)江三角洲城市群發(fā)展規劃》，長(cháng)三角城市群由26個(gè)城市組成。從城市定位來(lái)看，上海致力于打造國際經(jīng)濟中心、國際金融中心、國際貿易中心、國際航運中心。南京、蘇州是全國先進(jìn)制造業(yè)中心，蘇南5市在新型制造業(yè)發(fā)展中占有重要地位；南通成立通州灣江海聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)示范區，打造江蘇沿海新興區域樞紐港；揚子江城市群為上海提供廣闊的經(jīng)濟腹地。杭州是“互聯(lián)網(wǎng)+”雙創(chuàng )中心，擁有全新的商業(yè)模式以及阿里巴巴、網(wǎng)易等知名互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)；寧波是重要的港口城市和制造業(yè)基地，寧波—舟山港的貨運吞吐量位居全國第一。合肥已經(jīng)建成世界級新型顯示面板生產(chǎn)基地，初步形成了以戰略性新興產(chǎn)業(yè)為先導的先進(jìn)制造業(yè)體系。

粵港澳大灣區城市群。粵港澳大灣區城市群包括廣州等9市和香港、澳門(mén)兩個(gè)特別行政區。粵港澳大灣區呈現多元化產(chǎn)業(yè)格局。深圳以電子信息產(chǎn)業(yè)、生物醫藥、新能源等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主，是我國首屈一指的創(chuàng )新型城市。廣州是華南地區的高端制造業(yè)中心和貿易樞紐，汽車(chē)制造業(yè)、重大裝備制造業(yè)發(fā)展速度較快。除了深圳與廣州，珠三角其他城市的產(chǎn)業(yè)差異化程度并不明顯。香港是國際金融中心，貿易、物流、金融服務(wù)業(yè)發(fā)達。近年來(lái)，澳門(mén)致力于打造葡語(yǔ)系商貿合作服務(wù)平臺和世界旅游休閑中心。如果香港的金融資本、深圳的創(chuàng )新和珠三角的制造業(yè)進(jìn)一步形成良性互動(dòng)，粵港澳大灣區一體化發(fā)展將達到更高水平、發(fā)揮更大作用。

高質(zhì)量發(fā)展城市群經(jīng)濟的路徑

世界級城市群的發(fā)展經(jīng)驗表明，高質(zhì)量發(fā)展的城市群可以?xún)?yōu)化區域發(fā)展格局，帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。從我國實(shí)際出發(fā)，推動(dòng)城市群持續健康發(fā)展，當前可從以下三個(gè)方面著(zhù)手。

建設互聯(lián)互通的基礎設施網(wǎng)絡(luò )。世界級城市群的共同特點(diǎn)是對內聯(lián)系緊密、對外高度開(kāi)放，區域內生產(chǎn)要素實(shí)現自由流動(dòng)。這就需要建設覆蓋交通、能源以及公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò )化基礎設施。第一，研究制定超越省級的發(fā)展規劃，構建高效便捷的現代綜合交通運輸體系。打通不同行政區之間的“斷頭路”，大力發(fā)展城際軌道交通，補齊基礎設施短板。第二，建立穩定高效的能源、水資源供應體系，實(shí)現區域內油、氣、電、水等同類(lèi)型能源資源同網(wǎng)同價(jià)，打造一體化都市圈。第三，建立區域公共交通、醫療衛生、社區服務(wù)結算中心，推進(jìn)區域內公共設施和公共服務(wù)互聯(lián)共享，實(shí)現公共服務(wù)“一卡通”。

建立健全有效合作機制。實(shí)現城市群內各城市協(xié)同發(fā)展，必須促進(jìn)公共服務(wù)深度融合，加快建設區域一體化市場(chǎng)。為此，需要建立健全有效合作機制。第一，加強頂層設計，完善區域協(xié)調機制，突破區域協(xié)同發(fā)展的行政邊界制約，推動(dòng)資本、技術(shù)、產(chǎn)權、人才、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素在區域內自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。第二，調整城市群生產(chǎn)力布局，加快產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作，推動(dòng)各城市差異化發(fā)展。第三，優(yōu)化城市群空間結構，建立常態(tài)化的城市溝通協(xié)調機制，促進(jìn)各城市分工合作，實(shí)現資源互補與功能融合，提高城市綜合承載能力。

建設世界級人才集聚高地。人才是最重要的生產(chǎn)要素，是創(chuàng )新的主體。應把建設世界級人才集聚高地作為我國城市群發(fā)展的第一方略，讓人才“引得來(lái)”“使上勁”“留得住”。一是根據功能區定位，以規劃引人才，以產(chǎn)業(yè)引人才，以市場(chǎng)引人才，避免城市間人才引進(jìn)的惡性競爭，實(shí)現不同類(lèi)型、不同層次人才的優(yōu)化配置。二是加強各類(lèi)創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)服務(wù)平臺、知識產(chǎn)權交易平臺等公共服務(wù)設施建設，營(yíng)造有利于創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)的環(huán)境，讓人才“使上勁”，使其技術(shù)與知識“用得上”。三是加強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。加快推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，大力推進(jìn)公租房、廉租房建設，降低新市民的居住成本。改革行政審批制度，推廣“不見(jiàn)面審批”、辦稅事項“最多跑一次”等經(jīng)驗，降低準入門(mén)檻，讓各類(lèi)人才“留得住”，成為城市群發(fā)展的第一要素。

（作者為南京大學(xué)商學(xué)院院長(cháng)、教育部長(cháng)江學(xué)者特聘教授）

《 人民日報 》（ 2018年08月06日 07 版）