中國的改革開(kāi)放從經(jīng)濟體制改革起步，逐步擴展為覆蓋經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )和生態(tài)文明各領(lǐng)域的全面深化改革。40年來(lái)的中國財稅體制改革，正是順應這一改革大潮，逐步向與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制和國家治理體系、治理能力現代化相匹配的財稅體制演化的過(guò)程。

改革起點(diǎn)：“非公共性”的財稅體制及運行格局

我國財稅體制改革是從傳統計劃經(jīng)濟體制下的“非公共性”財稅體制及運行格局起步的。對于那一時(shí)期的財稅運行格局，盡管可以從不同角度加以歸結，但按照收入——錢(qián)從哪里來(lái)、支出——錢(qián)向何處去、政策——收支安排所體現的目的這三條基本線(xiàn)索，可以將其概括為：財政收入主要來(lái)自于國有部門(mén)——“取自家之財”；財政支出主要投向國有部門(mén)——“辦自家之事”；財政政策傾向于在國有和非國有部門(mén)之間搞“區別對待”——發(fā)展和壯大國有經(jīng)濟。

財稅運行格局之所以是上述樣子，同那一時(shí)期經(jīng)濟所有制構成的單一化以及城鄉二元體制直接相關(guān)。作為單一公有制經(jīng)濟的直接反映，至少在表象上，那一時(shí)期的國內生產(chǎn)總值幾乎全部來(lái)源于國有和集體所有制經(jīng)濟部門(mén)。作為經(jīng)濟社會(huì )制度的重要組成部分，那一時(shí)期的財稅體制自然建立在“二元”基礎上——在財政上實(shí)行不同所有制分治和城鄉分治。這就是：

——國有制財政。以所有制性質(zhì)分界，財政收支活動(dòng)主要在國有部門(mén)系統內部完成。非國有部門(mén)則或是游離于財政覆蓋范圍之外，或是位于財政覆蓋范圍的邊緣地帶。

——城市財政。以城鄉分界，財政收支活動(dòng)主要在城市區域內部完成。至于廣大農村區域，則或是游離于財政覆蓋范圍之外，或是位于財政覆蓋范圍的邊緣地帶。

——生產(chǎn)建設財政。以財政支出性質(zhì)分界，財政支出活動(dòng)主要圍繞生產(chǎn)建設領(lǐng)域進(jìn)行。至于非生產(chǎn)性或非建設性支出項目，則往往被置于從屬地位或位于邊緣地帶。

換言之，“二元”財稅體制所覆蓋的范圍不是全面的，而是有選擇的；所提供的財政待遇不是一視同仁的，而是有厚有薄的；財政支出投向不是著(zhù)眼于整個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域的，而是偏重于生產(chǎn)建設的。有選擇而非全面的財政覆蓋范圍，有厚有薄而非一視同仁的財政待遇，偏重于生產(chǎn)建設而非整個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域，如此的財稅體制以及作為其結果的財稅運行格局，更多體現的是區別性而非公共性。

推進(jìn)“財政公共化”：構建公共財政體制框架

始自1978年的經(jīng)濟體制改革，方向是推進(jìn)市場(chǎng)化改革、建立健全社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制。經(jīng)濟市場(chǎng)化的改革進(jìn)程，首先帶來(lái)的是經(jīng)濟所有制構成的多元化，國內生產(chǎn)總值從幾乎全部來(lái)源于國有和集體所有制經(jīng)濟部門(mén)，轉變?yōu)閬?lái)源于多種所有制經(jīng)濟部門(mén)的共同創(chuàng )造。這一影響傳遞到財稅運行格局上，就是財政收入來(lái)源的公共化——由“取自家之財”到“取眾人之財”。財政收入來(lái)源的公共化自然會(huì )推動(dòng)并決定財政支出投向的公共化——由“辦自家之事”到“辦眾人之事”。財政收支的公共化又進(jìn)一步催生了財政政策取向的公共化——由“區別對待”到在全社會(huì )范圍內實(shí)行“國民待遇”。

呈現在財稅運行格局上的這些變化，當然是在財稅體制回歸公共性的變革過(guò)程中發(fā)生的。這是一個(gè)以“財政公共化”順應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制發(fā)展以及城鄉一體化發(fā)展的過(guò)程：

——從國有制財政走向多種所有制財政。財政覆蓋范圍不再以所有制分界，而是躍出國有部門(mén)局限，延伸至包括公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟在內的多種所有制部門(mén)。

——從城市財政走向城鄉一體化財政。財政覆蓋范圍不再以城鄉分界，而是躍出城市區域局限，延伸至包括城市和農村在內的所有地方和所有社會(huì )成員。

——從生產(chǎn)建設財政走向公共服務(wù)財政。財政支出投向不再偏重于生產(chǎn)建設事項，而是躍出生產(chǎn)建設支出局限，延伸至包括基礎設施建設、社會(huì )管理、經(jīng)濟調節和改善民生等眾多公共服務(wù)事項。

由“國有制財政+城市財政+生產(chǎn)建設財政”向“多種所有制財政+城鄉一體化財政+公共服務(wù)財政”的變革，便是財政覆蓋范圍不斷拓展并逐步實(shí)行無(wú)差別待遇的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中所日益彰顯的，正是財政與生俱來(lái)的本質(zhì)屬性——公共性。

正是在這樣的背景下，不僅催生了公共財政的概念以及相關(guān)實(shí)踐，而且作為市場(chǎng)化改革進(jìn)程中財稅體制改革“階段性”目標的構建公共財政體制框架，也從1998年開(kāi)始進(jìn)入人們的視野。隨之，包括收入、支出、管理和體制在內的幾乎所有財稅體制改革線(xiàn)索和財稅體制改革事項，都被歸結于這條主線(xiàn)索、涵蓋于這一總目標。2003年，在初步建立起公共財政體制框架的基礎上，黨中央又推出了一系列旨在進(jìn)一步健全和完善公共財政體制的改革舉措。

走向“財政現代化”：建立現代財政制度

黨的十八大以來(lái)，以習近平同志為核心的黨中央提出全面深化改革的頂層設計和總體規劃，引領(lǐng)著(zhù)新時(shí)代全面深化改革更為波瀾壯闊的航程。作為經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會(huì )體制、生態(tài)文明體制等各領(lǐng)域改革和改進(jìn)聯(lián)動(dòng)集成的全面深化改革，其總目標鎖定于“完善和發(fā)展中國特色社會(huì )主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化”。

這一變化帶給財稅體制改革最為深刻的影響，就是財政由一個(gè)經(jīng)濟范疇躍升為一個(gè)國家治理范疇，財稅體制由經(jīng)濟體制的一個(gè)組成部分躍升為國家治理體系的一個(gè)組成部分。故而，跳出以往追隨經(jīng)濟體制改革而定改革方案的思維范式，將財政與國家治理、財稅體制與國家治理體系密切聯(lián)系在一起，在國家治理的大棋局中謀劃并推進(jìn)財稅體制改革，便成為順理成章之事。于是，在財稅體制改革方面，一系列大不同于以往的深刻變化出現了：

——從適應和匹配經(jīng)濟體制改革到適應和匹配全面深化改革。財稅體制改革不再局限于適應和匹配社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制要求，而同包括經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會(huì )體制、生態(tài)文明體制改革在內的所有改革進(jìn)程緊密對接，致力于適應和匹配各個(gè)領(lǐng)域的改革聯(lián)動(dòng)、適應和匹配改革的總體效果、適應和匹配推進(jìn)國家治理現代化的總體目標。

——從立足于經(jīng)濟領(lǐng)域到立足于國家治理領(lǐng)域。財稅體制改革不再局限于經(jīng)濟范疇、經(jīng)濟制度安排的簡(jiǎn)單思維，而是站在國家治理的高度，按照“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的定位，將財稅體制作為全面覆蓋國家治理全過(guò)程、各領(lǐng)域的綜合性制度安排加以構建。

——從追求“性質(zhì)匹配”擴展至“現代化匹配”。財稅體制改革不再局限于屬性特征、單純追求財稅體制與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的“性質(zhì)匹配”，而是由屬性特征擴展至時(shí)代特征，追求財稅體制與國家治理體系和治理能力的“現代化匹配”，從現代財政文明出發(fā)，打造現代國家財政制度的一般形態(tài)——順應歷史規律、切合時(shí)代潮流、代表發(fā)展方向、匹配中國國情的現代財政制度。

上述變化，標志著(zhù)在初步實(shí)現“財政公共化”的基礎上，與全面深化改革進(jìn)程相伴隨，我國財稅體制改革進(jìn)入了財政現代化的新階段——建立現代財政制度。從這個(gè)意義上講，建立現代財政制度同構建公共財政體制框架一脈相承，其實(shí)質(zhì)是推進(jìn)建立在財政公共化基礎之上的財政現代化。

幾點(diǎn)啟示

梳理我國財稅體制改革40年的基本脈絡(luò )，可以得出如下啟示。

財稅體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，是重大而關(guān)鍵的基礎性改革。只有在黨的領(lǐng)導下推進(jìn)財稅體制改革，才能保證改革方向正確、改革思路清晰、改革舉措科學(xué)、改革效果良好。

我國財稅體制改革的一大特點(diǎn)，就是它始終作為整體改革的一個(gè)重要組成部分，始終與整體改革捆綁在一起并服從、服務(wù)于整體改革的需要。在經(jīng)濟體制改革階段如此，進(jìn)入到全面深化改革新階段也是這樣。

40年來(lái)，財稅體制改革事實(shí)上存在著(zhù)一條上下貫通的主線(xiàn)索，這就是伴隨著(zhù)由經(jīng)濟體制改革走向全面深化改革的歷史進(jìn)程，不斷地對財稅體制及其運行機制進(jìn)行適應性變革：以“財政公共化”匹配“經(jīng)濟市場(chǎng)化”，以“財政現代化”匹配“國家治理現代化”，以“公共財政體制”匹配“社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制”，以“現代財政制度”匹配“現代國家治理體系和治理能力”。這是我們從這一適應性改革歷程中可以獲得的基本經(jīng)驗。

我國財稅體制改革實(shí)踐之所以總體上是成功的，從根本上說(shuō)，是我們在立足我國國情的基礎上，深刻認知并嚴格遵從了財稅體制及其運行機制的客觀(guān)規律，按照客觀(guān)規律的要求謀劃并推進(jìn)改革。這些客觀(guān)規律可以概括為：經(jīng)濟市場(chǎng)化必然帶來(lái)財政公共化，國家治理現代化必然要求和決定著(zhù)財政現代化；搞市場(chǎng)經(jīng)濟，就必須搞公共財政；推進(jìn)國家治理現代化，就必須以建立現代財政制度作為基礎和重要支柱。

隨著(zhù)中國特色社會(huì )主義進(jìn)入新時(shí)代，全面推進(jìn)以建立現代財政制度為標志的新時(shí)代財稅體制改革更加緊迫。圍繞新時(shí)代財稅體制改革的焦點(diǎn)、難點(diǎn)和痛點(diǎn)打一場(chǎng)攻堅戰勢在必行。

站在新時(shí)代的歷史起點(diǎn)上，以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，深入理解黨的十八屆三中全會(huì )和十九大關(guān)于財政與財稅體制的全新定位以及深化財稅體制改革的系統部署，可以將現代財政制度的基本特征作如下歸結：財政成為國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制成為國家治理體系的基礎性和支撐性要素。引申一步說(shuō)，財稅職能要覆蓋國家治理活動(dòng)的全過(guò)程和各領(lǐng)域。以此對照當下的中國財稅職能和作用格局，可以確認，進(jìn)入新時(shí)代的中國財稅體制改革任重而道遠。

（作者為中國社會(huì )科學(xué)院副院長(cháng)、學(xué)部委員）

《 人民日報 》（ 2018年08月30日 07 版）