■如何在改革與法治之間達到一種動(dòng)態(tài)平衡，既以改革推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )向前發(fā)展，又保障法律秩序穩定，是改革必須面對的一個(gè)重要理論與實(shí)踐問(wèn)題。

■在推進(jìn)改革開(kāi)放過(guò)程中，我們黨不斷深化對改革與法治關(guān)系的認識，在許多重要方面取得重大突破。

■新時(shí)代，面對全面深化改革與全面依法治國的新形勢，我們黨堅持在法治軌道上推進(jìn)改革、在改革中完善法治，做到改革與法治同步推進(jìn)，使改革與法治的辯證統一達到新的高度，從而不斷破解改革新難題、開(kāi)創(chuàng )法治新局面。

習近平同志在慶祝改革開(kāi)放40周年大會(huì )上的重要講話(huà)指出：“自古以來(lái)，中國大地上發(fā)生了無(wú)數變法變革圖強運動(dòng)”“變革和開(kāi)放總體上是中國的歷史常態(tài)”。我們正在進(jìn)行的改革開(kāi)放是中國人民和中華民族發(fā)展史上的一次偉大革命，也是數千年來(lái)中華民族追尋變革圖強的歷史新篇。在改革開(kāi)放進(jìn)程中，依法治國成為黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方式，我們黨對改革與法治關(guān)系的認識日益深入。特別是黨的十八大以來(lái)，習近平同志強調，“在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治”“我們要堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接”。正是因為正確處理改革與法治的關(guān)系，我們黨確保了改革與法治相輔相成、相得益彰。

推動(dòng)發(fā)展需要處理好改革與法治的關(guān)系

在中國歷史上，改革的表現形式和實(shí)現方式往往是“變法”。“變法”實(shí)際上是通過(guò)主動(dòng)改變當時(shí)的有關(guān)制度完善國家治理體系，使之更好適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要。在社會(huì )主義社會(huì )，改革更是解放和發(fā)展社會(huì )生產(chǎn)力的內在要求，是社會(huì )充滿(mǎn)生機活力的重要保障，是國家與社會(huì )創(chuàng )新發(fā)展的不竭動(dòng)力。由于法律是落實(shí)改革的制度載體和保障，改革的許多成果最終要通過(guò)法律形式確定下來(lái)，因此改革很多時(shí)候表現為法律變革。這就決定了改革與既有法律制度之間存在一定的張力。法律作為國之重器，以維護秩序為己任，具有較強的穩定性和規范性；而改革作為一種創(chuàng )新發(fā)展的手段，往往會(huì )突破現有法律、制度和政策，具有較強的變動(dòng)性和創(chuàng )新性。因此，如何在改革與法治之間達到一種動(dòng)態(tài)平衡，既以改革推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )向前發(fā)展，又保障法律秩序穩定，是改革必須面對的一個(gè)重要理論與實(shí)踐問(wèn)題。

在我國，改革開(kāi)放是一場(chǎng)深刻革命，必然觸及各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面的深層次矛盾和問(wèn)題，這使改革表現出探索性、漸進(jìn)性、不平衡性。而法律則要求協(xié)調統一、準確規范、穩定可執行。因此，對于改革與法治的關(guān)系，需要根據實(shí)際情況采取積極態(tài)度與科學(xué)方法去認識、把握和妥善處理，統籌協(xié)調深化改革與加強法治建設這兩方面的工作。我們首先要在實(shí)踐中靈活地處理改革與法治之間的具體矛盾，繼而在理論上把握兩者互動(dòng)的規律。在推進(jìn)改革開(kāi)放過(guò)程中，我們黨不斷深化對改革與法治關(guān)系的認識，在許多重要方面取得重大突破。

在實(shí)踐探索中不斷積累處理改革與法治關(guān)系的寶貴經(jīng)驗

改革開(kāi)放以來(lái)，我們黨從實(shí)際出發(fā)，有針對性地采取一系列行之有效的措施來(lái)妥善處理改革與法治的關(guān)系，在實(shí)踐中積累了大量寶貴經(jīng)驗。例如，全國人大及其常委會(huì )加快推進(jìn)法律的立、改、廢、釋工作。尤其是全國人大頒布實(shí)施1982年憲法，并于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年先后5次修改完善，為許多重大改革提供了重要憲法依據。全國人大還通過(guò)授權國務(wù)院對有關(guān)經(jīng)濟體制改革和對外開(kāi)放方面的問(wèn)題依法制定暫行規定或者條例等措施，為協(xié)調改革與法治關(guān)系提供了切實(shí)可行的辦法。

1987年黨的十三大報告提出：“我們必須一手抓建設和改革，一手抓法制。法制建設必須貫串于改革的全過(guò)程，必須保障建設和改革的秩序，使改革的成果得以鞏固。”這實(shí)際上明確了對于應興應革的事情，要盡可能用法律或制度的形式加以確認，指出了法治建設不應只是被動(dòng)地去適應改革需要，通過(guò)事后追認或者事先授權為改革開(kāi)路，也要主動(dòng)成為推動(dòng)改革的重要手段。1993年，為適應建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的需要，黨的十四屆三中全會(huì )提出：“改革決策要與立法決策緊密結合。立法要體現改革精神，用法律引導、推進(jìn)和保障改革順利進(jìn)行。”這就從黨領(lǐng)導改革和立法的戰略高度，確立了改革決策階段協(xié)調改革與立法關(guān)系的重要指導原則，為改革進(jìn)程中的立法工作指明了方向。

在改革開(kāi)放進(jìn)程中，我們黨堅持從我國國情出發(fā)，始終立足改革開(kāi)放和社會(huì )主義現代化建設實(shí)踐，將經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展現實(shí)需要作為立法的基礎。立法工作既注重及時(shí)把改革中取得的成功經(jīng)驗用法律形式確定下來(lái)，對現有法律中不適應實(shí)踐發(fā)展的規定進(jìn)行修改，為改革發(fā)展提供堅實(shí)的法律保障，又注意為繼續深化改革留下空間，從而在深化改革中不斷推動(dòng)中國特色社會(huì )主義法律體系的形成和完善，國家經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )、生態(tài)文明建設各個(gè)方面都基本上實(shí)現了有法可依。同時(shí)，堅持在憲法和法律框架內進(jìn)行改革，充分利用憲法和法律預留的改革空間和制度條件大膽探索、勇于創(chuàng )新，將改革不斷推向前進(jìn)。

在改革開(kāi)放實(shí)踐中，我們逐漸形成了適應現實(shí)需要、富有時(shí)代特色的立法經(jīng)驗，正確把握改革發(fā)展穩定的關(guān)系，妥善處理法律穩定性與實(shí)踐變動(dòng)性的關(guān)系，妥善處理法律前瞻性與可行性的關(guān)系，確保立法進(jìn)程與改革開(kāi)放和社會(huì )主義現代化建設進(jìn)程相適應。對實(shí)踐經(jīng)驗比較成熟、各方面認識比較一致的，規定得具體一些，增強法律的可操作性。對實(shí)踐經(jīng)驗尚不成熟但現實(shí)中又需要法律進(jìn)行規范的，先規定得原則一些，為引導實(shí)踐提供規范和保障，并為深化改革留下空間，待條件成熟后再修改補充。對改革開(kāi)放中遇到的一些新情況新問(wèn)題，用法律來(lái)規范還不具備條件的，先依照法定權限制定行政法規和地方性法規，先行先試，等取得經(jīng)驗、條件成熟時(shí)再制定法律。正是由于采取上述做法，改革的深入推進(jìn)不僅沒(méi)有對社會(huì )主義法制的統一、尊嚴、權威產(chǎn)生消極影響，反而使社會(huì )主義法治體系更加完備、各方面法律制度更加成熟更加定型。

協(xié)調推進(jìn)全面深化改革與全面依法治國

黨的十八大以來(lái)，改革到了一個(gè)新的重要關(guān)頭。“容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭”。這意味著(zhù)改革進(jìn)入了攻堅期和深水區。在這種情況下，黨的十八屆三中全會(huì )通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，對全面深化改革進(jìn)行頂層設計和整體部署，改革總目標之明確、內容之全面系統、力度之大、影響之廣泛前所未有。同時(shí)，中國特色社會(huì )主義法律體系已經(jīng)形成，全社會(huì )法治觀(guān)念明顯增強，我們已經(jīng)具備把改革全面納入法治軌道的現實(shí)條件。在這種情況下，黨的十八屆四中全會(huì )通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》，強調：“全面推進(jìn)依法治國，總目標是建設中國特色社會(huì )主義法治體系，建設社會(huì )主義法治國家”。全面深化改革與全面依法治國都要求在更高層次上把握和統籌改革與法治的關(guān)系，破解改革新難題，開(kāi)創(chuàng )法治新局面。習近平同志深刻指出：“我們要著(zhù)力處理好改革和法治的關(guān)系。改革和法治相輔相成、相伴而生。”

面對全面深化改革與全面依法治國的新形勢，我們黨堅持在法治軌道上推進(jìn)改革、在改革中完善法治，做到改革與法治同步推進(jìn)，使改革與法治的辯證統一達到新的高度。首先，堅持加強與改革相關(guān)的立法工作，立法主動(dòng)適應改革和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要，始終做到立法和改革決策相銜接，保證重大改革于法有據。同時(shí)，我們也認識到，統籌改革與法治的關(guān)系，不僅涉及立法問(wèn)題，而且涉及嚴格執法、公正司法和全民守法等其他法治環(huán)節，需要妥善協(xié)調兩者在各環(huán)節各方面的關(guān)系。在具體執法、司法和守法過(guò)程中發(fā)現某項改革措施與法治要求相沖突，有關(guān)主體可以根據立法法等法律的規定，及時(shí)將沖突的問(wèn)題和相關(guān)建議上報有權機關(guān)依法加以解決。相關(guān)機關(guān)應依法啟動(dòng)修法或者釋法程序。

全面深化改革與全面依法治國是復雜的系統工程，必須堅持實(shí)事求是、具體情況具體分析。為此，我們既強調以法治凝聚改革共識、規范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、保障社會(huì )和諧，做到在法治框架下對各種利益依法、公正、合理進(jìn)行調整；又善于通過(guò)授權暫時(shí)調整或暫時(shí)停止適用法律的部分規定、執法裁量、法律解釋等法治方法為改革實(shí)踐保留試驗空間，最大限度地激發(fā)社會(huì )活力。同時(shí)，更加注重培養各級領(lǐng)導機關(guān)和領(lǐng)導干部運用法治思維和法治方式的能力，努力掌握以法治方式推進(jìn)改革的本領(lǐng)，帶頭依法辦事、遵守法律，為深化改革、擴大開(kāi)放、促進(jìn)發(fā)展提供有力法治保障。實(shí)現全面深化改革與全面依法治國相輔相成、相互促進(jìn)，繼續奏響改革與法治和諧共鳴的新樂(lè )章，必將為實(shí)現“兩個(gè)一百年”奮斗目標、實(shí)現中華民族偉大復興的中國夢(mèng)增添強勁動(dòng)力。

（作者為中國社會(huì )科學(xué)院學(xué)部委員、法學(xué)研究所研究員）

  《 人民日報 》（ 2019年04月11日 09 版）