內容提要

■新中國成立后，實(shí)行計劃生育是基于我國人口眾多、資源相對不足的基本國情作出的一項重大戰略決策。它使人口對資源、環(huán)境的壓力得到初步緩解，創(chuàng )造了較長(cháng)的人口紅利期，有力促進(jìn)了經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )進(jìn)步和人民生活水平的提高，國家可持續發(fā)展能力大大增強。

■進(jìn)入新世紀以來(lái)，我國人口形勢發(fā)生了重大變化。處理好人口規模和結構的關(guān)系、努力實(shí)現適度生育水平，大力提高勞動(dòng)者素質(zhì)和技能，把全面兩孩政策落到實(shí)處，是人口發(fā)展領(lǐng)域必須關(guān)注的三大問(wèn)題。

■應重視人口發(fā)展戰略研究，全面而深刻地理解把握人口規律，推動(dòng)人口與經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展，促進(jìn)人口長(cháng)期均衡發(fā)展。

歷史的選擇

我國自古就是世界人口大國。在傳統社會(huì )，有人口就有賦稅，就能強國；有人口就有兵源，就能開(kāi)疆拓土。歷代統治者大力鼓勵人口繁衍，一旦社會(huì )安定、生產(chǎn)發(fā)展，人口總量就會(huì )大幅增長(cháng)；到了改朝換代的時(shí)候，兵荒馬亂、災荒瘟疫交織，人口就會(huì )急劇減少。總體上看，17世紀以前，我國人口在周期性的消長(cháng)起伏中緩慢增長(cháng)。

明朝末年玉米、甘薯、馬鈴薯等高產(chǎn)糧食作物的傳入，特別是清朝前期長(cháng)達百年的康乾盛世，使得我國人口迅猛增長(cháng)，先后突破2億、3億大關(guān)，道光年間突破4億大關(guān)。這導致人地關(guān)系相當緊張，“人滿(mǎn)為患”一詞屢見(jiàn)于史籍，有遠見(jiàn)的思想家開(kāi)始為人口增長(cháng)擔憂(yōu)。與此同時(shí)，歐洲各國也面臨史無(wú)前例的人口增長(cháng)，一些西歐國家通過(guò)工業(yè)化、城市化和殖民活動(dòng)，化解了人口過(guò)剩的難題，打破了周期性的人口膨脹、衰減、再膨脹的怪圈。而我國在重農抑商傳統思想的指導下，采取以鼓勵墾荒為中心的對策，沉重的人口壓力難以緩解。數千萬(wàn)老百姓闖關(guān)東、走西口、下南洋，自求生路。近代中國，內憂(yōu)外患、兵連禍結，人口問(wèn)題與貧困、饑荒、疾病、愚昧、內亂等相互交織，成為突出的政治和社會(huì )問(wèn)題。

新中國成立后，實(shí)行計劃生育是基于我國人口眾多、資源相對不足的基本國情作出的一項重大戰略決策。新中國的成立使社會(huì )趨于穩定，經(jīng)濟得到恢復，醫療衛生條件不斷改善，死亡率迅速下降，人口以空前的速度增長(cháng)，全國總人口從1949年的5.4億人迅速增長(cháng)到1970年的8.3億人，人口壓力在經(jīng)濟社會(huì )生活的許多方面逐步顯現。1952—1976年，我國每年大約只能解決200萬(wàn)人的新增就業(yè)需求，城市失業(yè)問(wèn)題越來(lái)越嚴重；年人均糧食占有量始終徘徊在300公斤左右，人均收入增長(cháng)緩慢，人民生活水平低下。這當然與當時(shí)僵化的經(jīng)濟體制和政策偏差有關(guān)，但人口增長(cháng)太快、高素質(zhì)的人口太少也是一個(gè)很大的制約因素。1971年，經(jīng)毛澤東同志批準，黨中央、國務(wù)院毅然作出在全國城鄉全面推行計劃生育的重大決策。整個(gè)70年代，計劃生育在全國城鄉蓬勃開(kāi)展，取得了非常顯著(zhù)的效果。

黨的十一屆三中全會(huì )后，百廢待興，人口增長(cháng)與物資短缺的矛盾更加尖銳。1978年，全國總人口達到9.6億，且增長(cháng)勢頭迅猛，如不采取必要措施，必然會(huì )帶來(lái)各種問(wèn)題。當年我國經(jīng)濟總量在世界排名第十一位，但據世界銀行數據，人均GDP在有統計數據的135個(gè)國家和地區中排倒數第四位，人口問(wèn)題成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。鄧小平同志把控制人口增長(cháng)與實(shí)現國家現代化的目標緊緊聯(lián)系在一起。他指出：“我們的人口政策是帶有戰略性的大政策。”以經(jīng)濟建設為中心，盡快把經(jīng)濟增長(cháng)搞上去，把人口增長(cháng)降下來(lái)，成為全黨全國的共識。“計劃生育”有關(guān)內容先后寫(xiě)入1978年、1982年憲法。1980年，中央決定在城鎮和部分農村實(shí)行獨生子女政策，并發(fā)表《關(guān)于控制我國人口增長(cháng)問(wèn)題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開(kāi)信》。1982年，黨的十二大把計劃生育確定為基本國策。從1991年開(kāi)始，中央連續15年召開(kāi)座談會(huì )，對計劃生育工作作出部署，并建立了“一票否決”的目標管理責任制。對計劃生育工作，黨心民心高度一致，專(zhuān)家學(xué)者認識高度一致，全國上下雷厲風(fēng)行。計劃生育工作在艱辛中爬坡、在奮進(jìn)中提高，走過(guò)了輝煌而曲折的發(fā)展歷程。

進(jìn)入新世紀以后，人口過(guò)快增長(cháng)的勢頭得到有效控制，人口增長(cháng)與經(jīng)濟短缺的矛盾淡化了，但新的問(wèn)題浮出水面：人口慣性增長(cháng)趨勢明顯減弱，人口老齡化程度不斷加深，人口流動(dòng)遷移非常活躍，出生人口性別比長(cháng)期偏高，家庭的撫幼養老能力和功能有所弱化，等等。促進(jìn)人口長(cháng)期均衡發(fā)展的歷史重任開(kāi)始擺在我們面前。以習近平同志為核心的黨中央站在中華民族長(cháng)遠發(fā)展的戰略高度，先后作出單獨兩孩政策、全面兩孩政策的重大決策，這些重大決策具有重大歷史意義。人口新政順應時(shí)勢、彰顯民意、符合人口發(fā)展規律，標志著(zhù)獨生子女政策完成了歷史使命。獨生子女政策之所以能如期完成既定目標，一靠黨中央“不畏浮云遮望眼”的決策智慧和“亂云飛渡仍從容”的戰略定力；二靠廣大人民群眾的理解信任、支持參與；三靠黨員干部的模范帶頭、敢于擔當；四靠各方協(xié)同、群策群力；五靠基層工作者的辛勤努力。

回顧我國計劃生育的歷程，可以概括為“起于憂(yōu)患、行于艱難、成于均衡”。40多年來(lái)，我國在經(jīng)濟還不發(fā)達的情況下全面推行計劃生育，從根本上扭轉了人口過(guò)快增長(cháng)的勢頭，對經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )進(jìn)步產(chǎn)生了積極而深遠的影響。我國用30年時(shí)間走過(guò)歐洲國家上百年才走完的歷程，實(shí)現了人口再生產(chǎn)類(lèi)型從“高出生、低死亡、高增長(cháng)”向“低出生、低死亡、低增長(cháng)”的轉變。隨著(zhù)生育率的迅速下降，創(chuàng )造了撫養負擔較低、勞動(dòng)年齡人口充裕、儲蓄率較高的人口紅利期。改革開(kāi)放使人口紅利得到充分釋放，成為我國經(jīng)濟長(cháng)期快速增長(cháng)的重要原因。據測算，1978—2010年，人口紅利對我國經(jīng)濟增長(cháng)的貢獻率達到20%—25%。人口增量的下降，為提高人均衛生、教育投資水平創(chuàng )造了條件，人民群眾的生存發(fā)展狀況大為改善，人口素質(zhì)大幅提高。人口對資源、環(huán)境的壓力得到初步緩解，國家可持續發(fā)展能力大大增強。如果不實(shí)行計劃生育，人均耕地、糧食、森林、水資源、能源等占有量將比目前低20%以上。我國積極落實(shí)國際人口與發(fā)展大會(huì )《行動(dòng)綱領(lǐng)》和聯(lián)合國千年發(fā)展目標，為減緩全球人口增長(cháng)、消除貧困作出重要貢獻，樹(shù)立了負責任大國的良好形象。

一切偉大的成就都是接力探索、接續奮斗的結果。計劃生育在風(fēng)險中艱難前進(jìn)，在批評中逐步完善。我們的事業(yè)之所以偉大，就在于經(jīng)歷世所罕見(jiàn)的艱難而不斷取得成功。習近平同志指出，不能用今天的時(shí)代條件、發(fā)展水平、認識水平去衡量和要求前人，不能苛求前人干出只有后人才能干出的業(yè)績(jì)來(lái)。哲人曾經(jīng)評論過(guò)，“一代人為之艱苦奮斗的事情，另一代人往往看得平淡無(wú)奇”。我們這些后來(lái)人，對歷史要抱著(zhù)了解之意、理解之心、敬重之情。

人口發(fā)展領(lǐng)域必須關(guān)注的三大問(wèn)題

進(jìn)入新世紀以來(lái)，我國人口形勢發(fā)生了重大變化。習近平同志指出：“當前，我國人口結構呈現明顯的高齡少子特征，適齡人口生育意愿明顯降低，婦女總和生育率明顯低于更替水平。”這是對新時(shí)代人口發(fā)展特征的深刻概括。我們必須正視新情況、分析新問(wèn)題、應對新挑戰。當前，尤其要重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面的問(wèn)題：

處理好人口規模和結構的關(guān)系，努力實(shí)現適度的生育水平。長(cháng)期以來(lái)，人口眾多一直是我國的基本國情。近14億的人口總量，對于尚不發(fā)達的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平和有限的資源環(huán)境承載能力來(lái)說(shuō)還是過(guò)于龐大。人口規模如能適當少一些，人均資源占有量就會(huì )提高一些。從長(cháng)遠趨勢看，我國人口總量將趨于下降，但規模和結構是一對矛盾，總量下降宜緩不宜快。如果規模降得太快，老齡化就會(huì )太快，撫養比也會(huì )很高，就會(huì )削弱經(jīng)濟社會(huì )活力，加重經(jīng)濟社會(huì )負擔。只有讓規模變動(dòng)平緩一些，才能確保結構問(wèn)題處在可控范圍內。因此，努力實(shí)現適度的生育水平是未來(lái)一個(gè)時(shí)期促進(jìn)人口均衡發(fā)展的必由之路。應該認識到，一個(gè)國家自立于世界民族之林，對人類(lèi)有較大貢獻，當然要有一定的人口規模。人口不是越多越好，也不是越少越好。當前，我國的生育水平面臨較大下行壓力，必須引起足夠重視，采取積極、穩妥的措施，促進(jìn)生育政策與相關(guān)經(jīng)濟社會(huì )政策配套銜接，實(shí)現適度生育水平。

大力提高勞動(dòng)者素質(zhì)和技能。2013年以來(lái)，我國勞動(dòng)年齡人口開(kāi)始減少，但總量仍很龐大。目前有15—64歲勞動(dòng)年齡人口9.9億，預計2030年有9.5億，2050年還有8.2億，而且我國的勞動(dòng)參與率較高。未來(lái)三五十年，我國勞動(dòng)力資源總量仍然比較充裕，人力資源基礎仍然雄厚。當前西方七國集團的勞動(dòng)年齡人口總和約為4.8億，但經(jīng)濟總量是我國的3倍，勞動(dòng)生產(chǎn)率是我國的7倍多。可見(jiàn)，我國并不缺勞動(dòng)力數量，缺的是高素質(zhì)、高技能的勞動(dòng)力。勞動(dòng)力總量供過(guò)于求和結構性短缺并存，反映出人口素質(zhì)與產(chǎn)業(yè)結構調整的需求不匹配。一邊是“用工荒”，高技能工人短缺；一邊是大學(xué)生就業(yè)難。在低生育水平下，我國不能再依靠廉價(jià)勞動(dòng)力的低成本優(yōu)勢參與國際競爭，必須轉向主要依靠勞動(dòng)力質(zhì)量驅動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展。我們要促進(jìn)人的全面發(fā)展，不斷提高勞動(dòng)者素質(zhì)，提升全要素生產(chǎn)率，擴大中等收入群體，變人口大國為人力資本強國。

把全面兩孩政策落到實(shí)處。目前，影響生育行為的主要不是生育政策，而是公共服務(wù)發(fā)展水平和經(jīng)濟社會(huì )政策。群眾普遍反映，生出來(lái)的孩子沒(méi)有人帶，養孩子的成本高。解決這些問(wèn)題，必須落實(shí)好黨的十九大報告關(guān)于“促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟社會(huì )政策配套銜接”的要求。一要補短板，加快發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護服務(wù)，支持社會(huì )力量興辦托兒機構，滿(mǎn)足不同層次的需求。二要抓重點(diǎn)，落實(shí)各項福利待遇，落實(shí)個(gè)人所得稅減免扣除，落實(shí)計劃生育免費服務(wù)，將計劃生育獎勵假、配偶陪產(chǎn)假納入生育保險。三要強弱項，保障女性就業(yè)權益，支持其職業(yè)發(fā)展，探索建立育兒期的彈性工作制，促進(jìn)家庭和工作之間的關(guān)系平衡。低生育率的深層原因是工業(yè)化和現代化的發(fā)展、女性受教育程度和勞動(dòng)參與率的提高、人口流動(dòng)性的提高、避孕方法的普及、生活方式的變遷、生育觀(guān)念和養育模式的變化等。解決不愿生、不敢生的難題絕非易事，必須下大力氣，制定出臺符合國情的家庭政策，構建性別平等、兒童優(yōu)先、老年幸福、代際和諧的家庭友好型社會(huì )。

加強人口發(fā)展戰略研究

習近平同志在黨的十九大報告中強調，“加強人口發(fā)展戰略研究”。最近，世界銀行等國際機構和一些國際著(zhù)名戰略家提出，要研究關(guān)注那些長(cháng)時(shí)間、深層次、根本性影響國際局勢發(fā)展的慢變量問(wèn)題，如人口問(wèn)題、生態(tài)問(wèn)題、技術(shù)進(jìn)步問(wèn)題等。作為人口大國，我國尤其應該重視人口發(fā)展戰略研究，全面而深刻地理解把握人口規律，推動(dòng)人口與經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展。

認識和把握新時(shí)代的我國人口國情。長(cháng)期以來(lái)，我國的基本國情是人口總量大、增速快。當前，增速快的矛盾已經(jīng)解決，總量大的問(wèn)題依然存在。在未來(lái)相當長(cháng)時(shí)間內，我國人口眾多的基本國情不會(huì )根本改變，人口對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的壓力不會(huì )根本改變，人口與資源環(huán)境的緊張關(guān)系不會(huì )根本改變。我國人口在20世紀下半葉走過(guò)了“三峰兩谷、大起大落”的發(fā)展軌跡，隨著(zhù)不同出生隊列的人群先后經(jīng)歷不同的生命周期階段，本世紀中葉之前我國的人口變化將比較劇烈，各類(lèi)人口問(wèn)題會(huì )集中顯現。我們要在客觀(guān)認識人口國情變與不變的基礎上，加強人口出生、死亡、遷移的監測分析，科學(xué)評估全面兩孩政策的實(shí)施效果，關(guān)注城鄉之間、區域之間、民族之間人口發(fā)展不平衡問(wèn)題，制定促進(jìn)人口均衡發(fā)展的目標。

認識和應對人口老齡化問(wèn)題。老齡化是人類(lèi)社會(huì )發(fā)展的必然趨勢。老年人口劇增與未成年人口、勞動(dòng)年齡人口縮減相伴隨，是邁向高收入國家進(jìn)程中難以逆轉的現象。從人的發(fā)展角度看，工業(yè)化使得有史以來(lái)第一次有這么多的民眾能夠延年益壽，這是人類(lèi)奮斗追求的結果。對個(gè)人而言，這是個(gè)福音；對社會(huì )來(lái)說(shuō)，贍養老人雖有“凈消耗”的一面，但歷史地看，這是老年人應得的“回報”。我國老年人口規模龐大，其主要原因一是20世紀50年代到70年代的出生率非常高，二是人均壽命大大延長(cháng)。新中國成立之初，平均預期壽命不到40歲，現在已達77歲。我國人口老齡化還有速度快、持續時(shí)間長(cháng)、“未富先老”、“邊富邊老”等特征。社會(huì )福利制度建構較晚，社會(huì )保障基金存在壓力，養老支持體系仍顯薄弱，是我國面臨的突出挑戰。為此，一方面要轉變發(fā)展方式、減輕撫養負擔，盡量把蛋糕做大；另一方面要更加關(guān)注分配問(wèn)題，把蛋糕分得更為合理。歷史告訴我們，人口紅利的積極效果并不能自動(dòng)實(shí)現，只有在適宜的經(jīng)濟制度和產(chǎn)業(yè)政策下才能獲得。解決老齡化問(wèn)題，同樣需要合理的制度安排和政策配套，包括改革社會(huì )保險制度、發(fā)展年金體系、建立靈活就業(yè)制度、調整法定退休年齡等。當前，低齡老年人在全部老年人中所占比例較大，應抓住這個(gè)機會(huì )，推進(jìn)積極老齡化，保障和改善老年人的民生，健全養老服務(wù)、養老保障、老年健康支持體系；加快適老設施和環(huán)境的改造，提高老年人的獨立性和參與能力；努力延長(cháng)老年人的健康壽命，發(fā)揮老年人的潛能；進(jìn)一步做好長(cháng)期照護保險制度試點(diǎn)，幫助解決失能、半失能老人的康復護理問(wèn)題；等等。

加強人口流動(dòng)遷移研究。今后較長(cháng)一個(gè)時(shí)期，我國人口流動(dòng)還將比較活躍，成為影響各地人口規模與結構變化的主要因素。近年來(lái)，流動(dòng)人口長(cháng)期居留、舉家遷徙的趨勢越來(lái)越突出。我們希望把流動(dòng)人口引向中小城市，但實(shí)際上仍會(huì )有大量外來(lái)人口涌入大城市。目前，相關(guān)制度變革尚未定型，今后的路怎么走依然在探索。在此情況下，關(guān)注流動(dòng)人口的生存發(fā)展狀況，跟蹤“3個(gè)一億人”重大決策的落實(shí)情況，探討新生代流動(dòng)人口“故土難回、融入不易”背后的體制性障礙等問(wèn)題，具有十分重要的意義。

研究科技進(jìn)步對人口發(fā)展的深刻影響。世界范圍的數字革命大幕已經(jīng)開(kāi)啟，人工智能如同當年的蒸汽機、電氣化，將成為新一輪工業(yè)革命的主力軍，帶來(lái)生產(chǎn)力大提升和生產(chǎn)方式大變革。科技進(jìn)步深刻改變著(zhù)人類(lèi)社會(huì )對勞動(dòng)力數量、素質(zhì)的需求和勞動(dòng)就業(yè)模式，使人口與經(jīng)濟相互作用的機理發(fā)生重大變化。據測算，2016年，數字經(jīng)濟為我國帶來(lái)280萬(wàn)新增就業(yè)，占當年新增就業(yè)的21%。在發(fā)展中國家，未來(lái)數十年內，2/3的工作崗位將因技能含量低而被取代。數字革命方興未艾，需要重新審視和思考基于傳統理論和過(guò)去經(jīng)驗所作的判斷和政策選擇。

研究拓展新時(shí)代計劃生育的內涵。計劃生育是現代社會(huì )的產(chǎn)物。20世紀初，美國的瑪格麗特·桑格夫人發(fā)起了以避孕節育為核心的婦女解放運動(dòng)；第二次世界大戰結束以后，廣大發(fā)展中國家開(kāi)始實(shí)踐以人口控制為核心的國家發(fā)展戰略；1994年的國際人口與發(fā)展大會(huì )推動(dòng)實(shí)現以生殖健康為核心的人口發(fā)展目標。今天，計劃生育的理念仍有很強的生命力。國際社會(huì )普遍認為：第一，計劃生育是一項基本人權，提倡自主、負責任的生育；第二，提供優(yōu)質(zhì)的計劃生育服務(wù)、暢通服務(wù)渠道，是一個(gè)負責任的政府應盡的責任；第三，維護性與生殖健康權利，讓人人享有生殖健康，避免非意愿妊娠；第四，促進(jìn)社會(huì )性別平等；第五，維護婦女兒童權利。可見(jiàn)，計劃生育的內涵是與時(shí)俱進(jìn)的。回顧過(guò)去，人口和計劃生育事業(yè)奮發(fā)前行的歷史給我們留下了彌足珍貴的經(jīng)驗和啟示；展望未來(lái)，促進(jìn)人口均衡發(fā)展的實(shí)踐將為理論創(chuàng )新提供豐富素材。理論工作者要適應時(shí)代和形勢變化，科學(xué)把握人口發(fā)展規律，創(chuàng )新馬克思主義人口理論，豐富和拓展新時(shí)代計劃生育的內涵，為促進(jìn)新時(shí)代人口均衡發(fā)展作出貢獻。

（作者為全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì )副主任，中國計劃生育協(xié)會(huì )黨組書(shū)記、常務(wù)副會(huì )長(cháng)）

《 人民日報 》（ 2019年05月30日 09 版）