全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會(huì )主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化。從縱向看，國家治理體系包括國家治理、地方治理和基層治理；從橫向看，國家治理體系包括國家治理和社會(huì )治理。當前，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對國家治理、地方治理、基層治理、社會(huì )治理四個(gè)概念及其關(guān)系的認識還比較模糊，甚至誤用，在一定程度上導致各治理主體不甚清楚自己的治理邊界，不利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化。由于國家治理是這四個(gè)概念的結合點(diǎn)，因此本文擬從國家治理入手對四個(gè)概念進(jìn)行辨析。

　　理解國家治理的三個(gè)維度

　　國家治理在廣義上涵蓋對國家一切事務(wù)的治理，等同于治國理政。廣義的國家治理同時(shí)涵蓋了縱向、橫向、時(shí)間、空間等四個(gè)維度。在縱向上，涵蓋從中央到地方，再到基層以及組織、個(gè)體層面的治理；在橫向上，涵蓋政府、市場(chǎng)、社會(huì )等領(lǐng)域的治理。在空間范圍上，涉及東中西等不同地區、不同省市縣的協(xié)調與管理；在時(shí)間維度上，涉及從宏觀(guān)上制定當下和未來(lái)的發(fā)展戰略。

　　當國家治理與地方治理、基層治理同時(shí)出現時(shí)，國家治理主要指提供全國性公共產(chǎn)品和承擔跨區域協(xié)調治理的職能。全國性公共產(chǎn)品包括國防、外交、國家安全、貨幣、法治環(huán)境、宏觀(guān)調控政策、基本公共服務(wù)等，這類(lèi)公共產(chǎn)品為公民人人均等享有，且不具有排他性和競爭性。同時(shí)，由于區域之間是平級關(guān)系，跨區域治理或區域協(xié)調發(fā)展往往需要高層級政府計劃、指揮、協(xié)調、控制，這也是國家治理的應有之義。

　　當國家治理與社會(huì )治理同時(shí)出現時(shí)，這里的“國家”指“state”，即政治聯(lián)盟或擁有公共權力的機構，而不是民族國家“nation”，后者是廣義的國家，包含了社會(huì )。國家治理主要指政黨治理、政府治理、政社關(guān)系等三個(gè)層面。國家與社會(huì )劃界而治，同時(shí)國家在社會(huì )失靈時(shí)發(fā)揮元治理作用。

　　地方治理的承上啟下功能

　　我國“地方政府”所指稱(chēng)的范圍在學(xué)術(shù)界存在不同認識。對中央來(lái)說(shuō)，省以下的政府都是地方政府。但實(shí)踐中，地方政府以下還存在基層政府。故此，學(xué)術(shù)界通常把確定基層政府范圍作為確定地方政府范圍的前提。目前主要有兩種看法：一是認為基層政府指鄉鎮一級政府，由此地方政府是指省市縣三級政府；也有學(xué)者將縣級政府歸入基層政府，由此地方政府指省市兩級政府。筆者認為，確定何謂地方政府，判斷標準應為這一主體的主要職能定位。

　　省級政府的職能是貫徹落實(shí)中央重大戰略部署，推進(jìn)重大項目落地實(shí)施；促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉型升級，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境；促進(jìn)地方市縣均衡、協(xié)調發(fā)展；監督指導考核下級政府貫徹落實(shí)工作情況等。市級政府的職責是適應工業(yè)化和城鎮化發(fā)展需要打造區域中心城市，發(fā)揮區域中心城市經(jīng)濟增長(cháng)極輻射腹地的效應，促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展。2015年3月15日，十二屆全國人大三次會(huì )議對立法法作出修改，規定所有設區的市均具有立法權，進(jìn)一步加強了設區的市在轄區頂層設計、統籌兼顧的能力。經(jīng)過(guò)對省市年度部門(mén)職能工作目標內容分析，其關(guān)鍵詞涉及“貫徹落實(shí)”“統籌協(xié)調”“全面”“加強、強化、加快、促進(jìn)、推動(dòng)、深化”“監督、指導、考核”等。由此可知，省市兩級政府的主要職責是承上啟下、統籌地方協(xié)調發(fā)展。省市政府的工作主要是組織對組織，即向上、向下處理政府間關(guān)系，它們幾乎不直接面向市場(chǎng)和社會(huì )主體提供具體服務(wù)。基于此，將省市兩級政府界定為地方政府更為合適。

　　基層治理直接面向民眾

　　基層治理是國家治理、地方治理的微觀(guān)基礎。將鄉鎮政府界定為基層政府是慣例，將縣級政府界定為基層政府、將縣級以下社會(huì )界定為基層社會(huì )，除了前述法定職能，還有以下理由。其一，根據憲法第107條和地方各級人民代表大會(huì )和地方各級人民政府組織法，縣級以上各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛生、體育事業(yè)、城鄉建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。由此可知，縣級政府是職能部門(mén)設置最完整的最為基層的政府，是直面群眾協(xié)調處理基層重大事項、重大問(wèn)題的“一線(xiàn)指揮”。其二，城市街道是縣（區）級政府的派出機關(guān)，不是一級政府。如果將基層政府局限于鄉鎮一級，在城市街道則沒(méi)有對應的一級政府。同時(shí)，目前很多鄉鎮職能部門(mén)推行垂直管理改革，特別是在鄉財縣管之后，鄉鎮一級政府財政自主權和資源配置能力被大大削弱。

　　鄉鎮政府是傳統意義上的基層政府，其主體責任本應是社會(huì )治理，但農村稅費改革之后，不少地方鄉鎮政府職能逐漸從原來(lái)管理基層社會(huì )變成招商引資、發(fā)展經(jīng)濟，在一定程度上忽視了民生保障和社會(huì )治理。近年來(lái)，為強化鄉鎮一級政府（含街道）的社會(huì )治理能力，各地進(jìn)行了一些有益探索，如北京“街道吹哨、部門(mén)報道”、浙江“四個(gè)平臺”下沉等。2019年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進(jìn)城市基層黨的建設工作的意見(jiàn)》，明確提出“提升街道黨（工）委統籌協(xié)調能力”“推動(dòng)街道黨（工）委聚焦主責主業(yè)，集中精力抓黨建、抓治理、抓服務(wù)。直轄市、副省級城市、省會(huì )城市及經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平較高的城市，應當全面取消街道承擔的招商引資、協(xié)稅護稅等工作任務(wù)，暫不具備條件的可先在中心城區實(shí)行，再逐步推開(kāi)”。6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強和改進(jìn)鄉村治理的指導意見(jiàn)》，提出“充分發(fā)揮鄉鎮服務(wù)農村和農民的作用，加強鄉鎮政府公共服務(wù)職能，加大鄉鎮基本公共服務(wù)投入，使鄉鎮成為為農服務(wù)的龍頭”。可見(jiàn)，改革趨勢已經(jīng)很明顯，即逐步弱化甚至取消街道、鄉鎮招商引資職能，強化其社會(huì )治理、民生保障的職能。

　　社會(huì )治理重心在基層

　　社會(huì )治理具有兩層內涵，即社會(huì )治理體制和具體社會(huì )事務(wù)治理。根據黨的十九大精神，新時(shí)代我國社會(huì )治理體制的內涵是“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會(huì )協(xié)同、公眾參與、法治保障”；當社會(huì )治理意指具體社會(huì )事務(wù)治理時(shí)，在大部分時(shí)候，社會(huì )治理與基層治理是重合的，即基層社會(huì )治理。

　　黨的十九大報告指出，“推動(dòng)社會(huì )治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì )組織作用，實(shí)現政府治理和社會(huì )調節、居民自治良性互動(dòng)”。推進(jìn)改革發(fā)展穩定的大量任務(wù)在基層，推動(dòng)黨和國家各項政策落地的責任主體在基層，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的基礎性工作也在基層。城鄉、社區是社會(huì )的基礎單元，是各種利益關(guān)系的交匯點(diǎn)、社會(huì )矛盾的集聚點(diǎn)、社會(huì )建設的著(zhù)力點(diǎn)，因此，具體社會(huì )事務(wù)治理主要指基層社會(huì )治理，社會(huì )治理概念約等于基層治理概念。

　　治理層級越高，治理目標應越側重于公平性、合法性；治理層級越低，治理目標應越側重于社會(huì )效率。因此，國家治理強調人人均等享有公共產(chǎn)品，以及實(shí)現地方治理、區域治理之間的協(xié)調，這決定了國家治理主要致力于提供統一的體制機制和政策體系；基層社會(huì )治理要兼顧國家治理的統一性，但更重要的是強調“地方性”，即必須在特定社會(huì )背景下因地制宜地探索治理模式。正因如此，在具體社會(huì )事務(wù)治理中，要放權讓基層自行探索，而不能武斷地直接“設計”，以實(shí)現基層社會(huì )既規范有序又充滿(mǎn)活力。

　　 （作者：郁建興，系浙江大學(xué)公共管理學(xué)院院長(cháng)、社會(huì )治理研究院院長(cháng)，教育部長(cháng)江學(xué)者特聘教授）