細化完善執法監督相關(guān)規定? 推動(dòng)執法監督工作落實(shí)落地

《市場(chǎng)監督管理執法監督暫行規定》解讀

近日，市場(chǎng)監管總局第22號令公布了《市場(chǎng)監督管理執法監督暫行規定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規定》）。《規定》對執法監督全過(guò)程作出系統詳實(shí)的規定，對于推動(dòng)執法監督工作制度化、規范化，督促市場(chǎng)監督管理部門(mén)依法履行職責、規范行政執法行為、保護行政相對人合法權益具有重要意義。

一、起草背景

市場(chǎng)監管總局成立以來(lái)，始終堅持在法治的軌道上推進(jìn)市場(chǎng)監管各項工作。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》《法治政府建設實(shí)施綱要（2015-2020年）》《法治政府建設與責任落實(shí)督察工作規定》等法治建設的重要文件均對強化執法監督提出了要求。市場(chǎng)監督管理部門(mén)執行的法律法規規章數量多、涉及面廣、社會(huì )影響大，一旦出現不履行、違法履行或者不當履行法定職責的情形，既損害行政相對人的合法權益，又損害市場(chǎng)監督管理部門(mén)的執法權威。為落實(shí)黨中央、國務(wù)院要求，規范市場(chǎng)監管執法行為，迫切需要出臺一部統一的執法監督規定。

《規定》列入了2019年市場(chǎng)監管總局立法工作計劃。2019年5月，在研究吸收《工商行政管理機關(guān)執法監督規定》《質(zhì)量監督檢驗檢疫行政執法監督與行政執法過(guò)錯責任追究辦法》，并借鑒地方執法監督相關(guān)規定的基礎上，總局法規司起草了《規定》初稿，及時(shí)征求了地方市場(chǎng)監管部門(mén)意見(jiàn)，并3次征求總局各司局、國家藥品監督管理局、國家知識產(chǎn)權局意見(jiàn)。2019年9月向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。10月，召開(kāi)立法座談會(huì )，聽(tīng)取21個(gè)省級、副省級市場(chǎng)監管部門(mén)法制機構對《規定》的意見(jiàn)建議。認真研究、吸收采納合理意見(jiàn)42條，在對爭議焦點(diǎn)問(wèn)題充分論證的基礎上，進(jìn)行修改完善，形成《規定》草案，于12月16日經(jīng)市場(chǎng)監管總局2019年第17次局務(wù)會(huì )議審議通過(guò)。

二、起草思路

（一）堅持原則方向和突出重點(diǎn)。《規定》一方面通過(guò)規定執法監督的立法目的、概念定義、監督原則，明確執法監督的原則方向。另一方面，《規定》主體內容圍繞執法監督的方式展開(kāi)，既保持規章內容完備又突出重點(diǎn)。對已有明確規定的，如公平競爭審查、行政處罰案件審核和聽(tīng)證等內容不再贅述；對尚未有明確規定的，如專(zhuān)項執法檢查、執法評議考核等內容做出詳細規定。

（二）統籌改革、傳承和融合的關(guān)系。在適應改革方面，貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院對市場(chǎng)監管事業(yè)提出的新要求，加入公平競爭審查、“三項制度”等內容。在傳承方面，《規定》吸收原工商和原質(zhì)監關(guān)于執法監督的部分規定，將多年來(lái)經(jīng)實(shí)踐證明行之有效的內容予以保留。在融合方面，既考慮不同條線(xiàn)和各部門(mén)之間開(kāi)展執法監督的特點(diǎn)，又結合機構整合后市場(chǎng)監管部門(mén)職能融合的需求，堅持執法監督的原則方向又保留一定彈性。

（三）突出針對性和可操作性。不同于過(guò)去，《規定》明確了在執法監督后的監督部門(mén)可采取的措施，針對不同情形，規定了三種文書(shū)。針對層級監督和同級監督進(jìn)行區分，規定了不同的后處理手段。在可操作性方面，規定了文書(shū)的執行程序和被監督部門(mén)的異議權利和程序。

三、主要內容

（一）區分層級監督和同級監督及其后處理措施

關(guān)于層級監督，是指上級市場(chǎng)監督管理部門(mén)對下級市場(chǎng)監督管理部門(mén)所屬機構、派出機構和執法人員的行政執法及其相關(guān)行為進(jìn)行的執法監督活動(dòng)。上級市場(chǎng)監督管理部門(mén)通過(guò)監督下級市場(chǎng)監督管理部門(mén)發(fā)現問(wèn)題的，經(jīng)批準，可以在適當范圍內予以通報，也可以約談下級市場(chǎng)監督管理部門(mén)負責人，或者發(fā)出執法監督通知書(shū)，下級市場(chǎng)監督管理部門(mén)收到執法監督通知書(shū)后，應當于十個(gè)工作日內提供相關(guān)材料或者情況說(shuō)明。經(jīng)過(guò)調查核實(shí)屬實(shí)的，經(jīng)批準，可以發(fā)出執法監督?jīng)Q定書(shū)，要求下級市場(chǎng)監督管理部門(mén)限期糾正，并于糾正后十個(gè)工作日內向上級市場(chǎng)監督管理部門(mén)報告糾正情況；必要時(shí)，上級市場(chǎng)監督管理部門(mén)可以直接糾正。下級市場(chǎng)監督管理部門(mén)對執法監督?jīng)Q定存在異議的，可以在五個(gè)工作日內申請復查，上級市場(chǎng)監督管理部門(mén)應當自收到申請之日起十個(gè)工作日內予以復查并答復。

開(kāi)展層級監督時(shí)，上級市場(chǎng)監督管理部門(mén)還可以向下級市場(chǎng)監督管理部門(mén)發(fā)出執法監督意見(jiàn)書(shū)，提出完善制度或者改進(jìn)工作的要求；下級市場(chǎng)監督管理部門(mén)應當在規定期限內將有關(guān)情況報告上級市場(chǎng)監督管理部門(mén)。

與層級監督相對應，同級監督是指各級市場(chǎng)監督管理部門(mén)對本部門(mén)所屬機構、派出機構和執法人員的行政執法及其相關(guān)行為進(jìn)行的執法監督活動(dòng)。開(kāi)展同級監督的市場(chǎng)監督管理部門(mén)在發(fā)現存在相關(guān)問(wèn)題時(shí)可采取通報、糾正兩種處理措施。

關(guān)于層級監督和同級監督的責任落實(shí)方面，《規定》明確了相關(guān)的糾錯機制。下級市場(chǎng)監督管理部門(mén)不執行執法監督通知書(shū)、決定書(shū)或者意見(jiàn)書(shū)時(shí)，上級市場(chǎng)監督管理部門(mén)可以責令改正、通報批評，并可以建議有權機關(guān)對負有責任的主管人員和相關(guān)責任人員予以批評教育、調離執法崗位或者處分。同時(shí)，不論層級監督還是同級監督，市場(chǎng)監管部門(mén)發(fā)現存在不履行、違法履行或者不當履行法定職責情形需要追責問(wèn)責的，都應當根據有關(guān)規定處理。

（二）完善細化執法監督內容和方式

《規定》在堅持傳承與改革的前提下，確立了9項執法監督內容和10種執法監督方式，監督內容與方式之間相互對應。執法監督的內容體現市場(chǎng)監督管理執法的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節，基本涵蓋市場(chǎng)監督管理的各類(lèi)行政執法及其相關(guān)行為，大體可劃分為抽象行政行為、具體行政行為和與行政執法有關(guān)的三類(lèi)行為。與過(guò)去相比，《規定》增加了依法履行市場(chǎng)監督管理執法職責情況、公平競爭審查情況和行政執法公示、執法全過(guò)程記錄、重大執法決定法制審核制度實(shí)施情況。

第一，將依法履行市場(chǎng)監督管理執法職責情況作為執法監督的內容之一，是綜合考慮不同條線(xiàn)執法存在差異性而作出的原則性規定。對履行市場(chǎng)監督管理執法職責情況開(kāi)展監督，符合《規定》督促市場(chǎng)監督管理部門(mén)依法履行職責這一立法目的的要求。

第二，按照《國務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設中建立公平競爭審查制度的意見(jiàn)》（國發(fā)﹝2016﹞34 號）和《公平競爭審查制度實(shí)施細則（暫行）》要求，將公平競爭審查情況新增為執法監督的內容之一，進(jìn)一步推動(dòng)各級市場(chǎng)監督管理部門(mén)履行好公平競爭審查職責，規范出臺的規章、規范性文件和政策措施。

第三，貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院相關(guān)決策部署，將“三項制度”實(shí)施情況納入執法監督的內容，充分發(fā)揮“三項制度”對促進(jìn)嚴格規范公正文明執法的基礎性、整體性、突破性作用。

第四，與執法監督內容相適應的，《規定》將執法監督方式確定為10種：一是針對抽象行政行為，采取行政規范性文件合法性審核、公平競爭審查等監督方式；二是針對具體行政行為，采用行政處罰的審核、聽(tīng)證、行政復議等監督方式；三是明確列舉了實(shí)踐中行之有效的其他監督方式，如專(zhuān)項執法檢查、執法評議考核、執法案卷評查、法治建設評價(jià)等。新增了公平競爭審查和重大執法決定法制審核作為執法監督的方式，與執法監督的內容相適應。

第五，與過(guò)去相比，《規定》增加重要執法制度的實(shí)施情況，上級機關(guān)和有關(guān)部門(mén)交辦、轉辦、移送的執法事項，社會(huì )公眾反映強烈的執法事項作為專(zhuān)項執法檢查的內容，擴大了檢查的覆蓋面，提高了檢查的靈活性；并強調市場(chǎng)監督管理部門(mén)對專(zhuān)項執法檢查的統籌安排，統一制定專(zhuān)項執法檢查計劃，合理確定專(zhuān)項執法檢查事項。同時(shí)，《規定》還進(jìn)一步明確了執法評議考核的事項內容，指出要加強評議考核結果的運用，落實(shí)評議考核獎懲措施。在案卷評查方面，《規定》基本延續了關(guān)于行政處罰和許可案卷評查的評查事項，并規定其他行政執法案卷的評查事項可參照前款規定執行。與建設法治政府相呼應的，《規定》將法治建設評價(jià)作為執法監督的方式之一，規定法治市場(chǎng)監督管理建設評價(jià)辦法、指標體系和評分標準由國家市場(chǎng)監督管理總局另行制定。

（三）明確執法監督的職責分工及相關(guān)措施

《規定》明確了執法監督的職責分工。各級市場(chǎng)監督管理部門(mén)內設的各業(yè)務(wù)機構根據職責分工和相關(guān)規定，負責實(shí)施本業(yè)務(wù)領(lǐng)域的執法監督工作；法制機構在本級市場(chǎng)監督管理部門(mén)領(lǐng)導下，具體負責組織、協(xié)調、指導和實(shí)施執法監督工作。就總局而言，總局各有關(guān)業(yè)務(wù)司局根據職責分工和相關(guān)規定負責實(shí)施本業(yè)務(wù)領(lǐng)域的執法監督工作，法規司負責組織、協(xié)調、指導和實(shí)施執法監督工作。在不同機構可采取的執法監督方式上，專(zhuān)項執法檢查、執法評議考核、執法案卷評查是市場(chǎng)監督管理部門(mén)內設的各業(yè)務(wù)機構和法制機構可單獨或者共同實(shí)施的，法治建設評價(jià)則由法制機構實(shí)施。

執法監督工作是全局性的工作，各相關(guān)機構應當按照分工協(xié)作的原則各司其職。《規定》提出各級市場(chǎng)監督管理部門(mén)應當加強對執法監督工作的領(lǐng)導，建立健全執法監督工作機制，統籌解決執法監督工作中的重大問(wèn)題。這樣規定一方面是將執法監督工作規范化、日常化，另一方面則是要求各地建立健全執法監督工作協(xié)調機制，有效解決執法監督工作的相關(guān)爭議。

《規定》將執法監督的措施統一歸集至一條，在執法監督各個(gè)方式的條款中不再單獨作出規定，便于執法監督人員根據監督工作實(shí)際需要采取相應的措施。在吸收原工商和原質(zhì)監規定措施的基礎上，《規定》參照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《法治政府建設與責任落實(shí)督察工作規定》的內容，增加第三方評估、走訪(fǎng)等作為執法監督措施。同時(shí)，根據起草過(guò)程中征求匯總的各項意見(jiàn)建議，新增網(wǎng)上檢查、查看執法業(yè)務(wù)管理系統等執法監督的措施。

（四）加強執法監督的信息化建設

《規定》延續執法監督工作報送制度，對開(kāi)展執法監督工作的相關(guān)數據也提出了報送要求。根據《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執法公示制度執法全過(guò)程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見(jiàn)》關(guān)于推進(jìn)信息共享的要求，為盡快與司法部主建的全國行政執法監督平臺對接，做到數據的互通互聯(lián)，《規定》明確各級市場(chǎng)監督管理部門(mén)應當加強執法監督的信息化建設，實(shí)現執法監督信息的互通和共享。

（五）關(guān)于盡職免責規定

中辦《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時(shí)代新?lián)斝伦鳛榈囊庖?jiàn)》、國務(wù)院《關(guān)于加強和規范事中事后監管的指導意見(jiàn)》、中央全面依法治國委員會(huì )辦公室《關(guān)于開(kāi)展法治政府建設全面督察的通知》都明確要求建立健全容錯機制，寬容干部工作中出現的失誤錯誤，做到“三個(gè)區分開(kāi)來(lái)”。在《規定》征求意見(jiàn)階段，基層市場(chǎng)監管部門(mén)關(guān)于增加盡職免責規定、明確履職評判界限的意見(jiàn)較為集中。為落實(shí)黨中央、國務(wù)院要求，回應基層執法人員關(guān)切，《規定》在第二十四條明確市場(chǎng)監督管理部門(mén)應當建立執法容錯機制，明確履職標準，完善盡職免責辦法。

（作者：市場(chǎng)監管總局法規司司長(cháng) 劉紅亮）