馬志英 / 文

編者按：3月20日，被稱(chēng)為“史上最嚴”的《上海食品安全條例》開(kāi)始實(shí)施。為全力保障廣大市民“舌尖上的安全”，建設市民滿(mǎn)意的食品安全城市，本刊特邀請食品安全專(zhuān)家馬志英為我們解讀《上海食品安全條例》重點(diǎn)及亮點(diǎn)內容。馬志英現任上海市食品研究所技術(shù)總監、上海市食品協(xié)會(huì )專(zhuān)家委員會(huì )主任、上海市食品學(xué)會(huì )食品安全專(zhuān)業(yè)委員會(huì )主任。作為食品安全專(zhuān)家，他曾參加《上海市食品安全條例》修訂的專(zhuān)家咨詢(xún)等工作。解讀內容將分三期刊登。

一、《上海市食品安全條例》立法背景和意義

《上海市食品安全條例》（下稱(chēng)條例）在2015年初開(kāi)始啟動(dòng)制定，歷經(jīng)2年時(shí)間，經(jīng)上海市人大常委會(huì )三次審議、三次聽(tīng)取全體市人大代表意見(jiàn)后，于2017年1月20經(jīng)市十四屆人大五次會(huì )議表決通過(guò)，并于2017年3月20日正式實(shí)施。

《條例》是在原2011年發(fā)布的“上海市實(shí)施《中華人民共和國食品安全法》辦法”（下稱(chēng)實(shí)施辦法）基礎上進(jìn)行修改制定的，原《實(shí)施辦法》對于構建上海市食品安全現代治理體系、保障市民健康、維護城市安全發(fā)揮了積極作用。但《實(shí)施辦法》難以適應全面落實(shí)“四個(gè)最嚴”、食品安全國家戰略和新《食品安全法》的需要，亟需制定適應新形勢下食品安全工作需要、體現超大型城市特點(diǎn)的《上海市食品安全條例》，以容納更多的創(chuàng )制性規定，進(jìn)一步從法治層面完善食品安全監管體制機制，提升上海市食品安全水平。這次修法工作著(zhù)力“三個(gè)堅持”：堅持最嚴的要求，在上海地方立法中突出創(chuàng )制性的特點(diǎn)，嚴格落實(shí)食品安全各方責任;堅持最嚴的準入標準，倒逼企業(yè)落實(shí)主體責任;堅持問(wèn)題導向，著(zhù)力解決食品安全突出問(wèn)題。制定《條例》，是推動(dòng)解決上海市食品安全短板問(wèn)題，積極回應社會(huì )和廣大市民對食品安全的普遍關(guān)切和期盼。

上海作為一個(gè)超大型城市，保障人民群眾“舌尖上的安全”歷來(lái)是全市工作的重中之重。近年來(lái)，食品安全總體狀況繼續保持有序、可控、穩中向好的態(tài)勢。以2016年為例，上海各類(lèi)食品安全風(fēng)險監測總體合格率為97.3%，較前一年提高了0.3個(gè)百分點(diǎn)；共報告發(fā)生集體性食物中毒事件7起，中毒人數229人（無(wú)死亡），集體性食物中毒發(fā)生率為0.95例/10萬(wàn)人口，繼續保持在2011年以來(lái)集體性食物中毒報告發(fā)生率不高于1例/10萬(wàn)人口的較低水平。

但是上海市食品安全還是存在不少問(wèn)題，主要表現在食品行業(yè)基礎仍然較差，“小”“散”的整體產(chǎn)業(yè)現狀仍沒(méi)有根本改變，上海年銷(xiāo)售額在2000萬(wàn)元以上的規模企業(yè)僅占企業(yè)總數的18%左右，全市通過(guò)HACCP等體系認證的生產(chǎn)企業(yè)數僅占20.6%，企業(yè)管理水平也參差不齊，企業(yè)法人、負責人的食品安全意識依然薄弱；有些企業(yè)的生產(chǎn)衛生狀況仍不盡如人意，這也是監督檢查中最常見(jiàn)的問(wèn)題，占日常監管中發(fā)現問(wèn)題的60%以上。違法行為仍時(shí)有發(fā)生，為追求高額利潤，鋌而走險，甚至衍生成為行業(yè)“潛規則”；上海市的食品和食用農產(chǎn)品供應外來(lái)依存度高，源頭尚未得到控制；在食品安全的綜合執法實(shí)行中專(zhuān)業(yè)性較弱；上海地區部分食品合格率偏低，特別是養殖水產(chǎn)品、餐飲即食食品等多年來(lái)風(fēng)險監測合格率相比其他食品都出現較低的水平；還有食品安全的風(fēng)險交流不充分，生產(chǎn)者、消費者、政府、媒體和專(zhuān)家各方面的信息不對稱(chēng)，出現的問(wèn)題不少。同時(shí)，在市場(chǎng)準入，食用農產(chǎn)品、網(wǎng)絡(luò )食品、小型餐飲服務(wù)等還存在一些短板問(wèn)題，不能適應全市人民對食品安全的更高期待。有必要完善本市食品監管的體制機制，固化食品安全工作的成功經(jīng)驗，切實(shí)推動(dòng)解決群眾反映的突出問(wèn)題。

制定《條例》是貫徹上海建設市民滿(mǎn)意的食品安全城市、建成現代化國際大都市的內在要求。“十三五”是上海建設社會(huì )主義現代化國際大都市的關(guān)鍵時(shí)期，市委、市政府提出了“建設市民滿(mǎn)意的食品安全城市”的目標。圍繞這一工作目標，有必要通過(guò)立法明確食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的主體責任，依法賦予承擔食品安全監管職責的政府職能部門(mén)相應的監管權力，強化制度規范，以更高的標準、更嚴的要求構建本市“舌尖上的安全”體系，展示上海現代化國際大都市的形象，進(jìn)一步提升上海城市綜合競爭力和軟實(shí)力。同時(shí)，制定《條例》是落實(shí)黨中央加強食品安全工作要求，全面實(shí)施《食品安全法》的迫切需要。習近平總書(shū)記、李克強總理等中央領(lǐng)導對食品安全工作作出重要批示，強調堅持“四個(gè)最嚴”，全面做好食品安全工作。為了落實(shí)黨中央要求、確保國家法律在本市的有效實(shí)施，有必要結合本市實(shí)際，對食品安全監管作出具體的細化規定，充分體現實(shí)施國家食品安全戰略，從嚴落實(shí)政府及各部門(mén)的食品安全監管責任，從嚴加強食品安全源頭治理，從嚴落實(shí)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體責任，著(zhù)力解決食品安全突出問(wèn)題，從嚴防控食品安全風(fēng)險，從嚴處罰食品安全違法行為。

二、《上海市食品安全條例》框架及其主要內容

《上海市食品安全條例》共計八章一百一十五條，根據國家《食品安全法》的規定，從原來(lái)的《實(shí)施辦法》六章擴展為八章，保留《總則》、《食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販》、《監督管理》、《法律責任》、《附則》五章；調整一章，將《一般規定》更名為《食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)》；增加《食品安全風(fēng)險監測、評估?食品安全標準》、《食品安全事故預防與處置》兩章。條文數量，從六十二條增加到一百一十五條，其中，全新條文五十三條，修改條文五十五條，修訂幅度達93.8%。內容上，補充細化了市場(chǎng)準入的一般規定、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主體責任、食用農產(chǎn)品監管、網(wǎng)絡(luò )食品經(jīng)營(yíng)要求等內容。

總體內容來(lái)看，《條例》完善了食品安全監管體制和相關(guān)的政府職責，著(zhù)力消除食品安全監管縫隙;設置了嚴格的市場(chǎng)準入門(mén)檻，強化源頭治理，通過(guò)嚴格的市場(chǎng)準入，防止不合格的食品流入市場(chǎng);落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)各環(huán)節企業(yè)主體責任，針對本市食品安全重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節，進(jìn)一步完善相關(guān)監管措施;增設食用農產(chǎn)品一節，加強食用農產(chǎn)品監管;根據國家相關(guān)規定，總結本市有關(guān)網(wǎng)絡(luò )餐飲服務(wù)管理的實(shí)踐經(jīng)驗，探索對網(wǎng)絡(luò )食品經(jīng)營(yíng)的監管;從保障食品安全和滿(mǎn)足市民日常飲食需求相結合出發(fā)，著(zhù)力加強對無(wú)證食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的綜合治理;根據食品安全的實(shí)際，擴大了監管的覆蓋面，強化了重點(diǎn)食品和相關(guān)業(yè)態(tài)的監管;延續和固化本市食品安全風(fēng)險監測和風(fēng)險評估體系建設，加強食品安全風(fēng)險監測、事故處置和社會(huì )監督;著(zhù)力解決食品安全違法成本低、執法成本高的問(wèn)題，警示食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者嚴守食品安全法律底線(xiàn)，嚴厲打擊食品安全違法行為。

三、《上海市食品安全條例》重點(diǎn)和亮點(diǎn)內容解讀

亮點(diǎn)之一：完善統一全市食品安全監管體制

上海市原先的食品安全監管體制是由質(zhì)量技術(shù)監管部門(mén)監管食品生產(chǎn)、工商行政管理部門(mén)監管食品流通、食品藥品管理部門(mén)監管餐飲等分段監管模式，這種監管模式存在各部門(mén)之間統一協(xié)調問(wèn)題，造成監管有盲區和縫隙，最有代表性的例子就是豆芽菜監管歸屬哪個(gè)部門(mén)的問(wèn)題，當時(shí)農業(yè)、質(zhì)監、食藥監、工商行政各監管部門(mén)沒(méi)有統一意見(jiàn)，造成無(wú)人監管的局面，后經(jīng)國務(wù)院和各省市政府主管部門(mén)協(xié)調才得以解決。上海市的食品安全監管先后經(jīng)幾次調整，逐漸形成統一監管模式。這次《條例》明確了由食品藥品管理部門(mén)統一監管的體制。規定市、區人民政府對本行政區域的食品安全監督管理工作負責，市、區人民政府設立食品藥品安全委員會(huì )，主要承擔研究部署、統籌指導食品安全工作等職責，通過(guò)列舉方式重點(diǎn)規定政府主要監管部門(mén)職責：市食品藥品監督管部門(mén)負責對食品、食品添加劑生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施監督管理；對食品安全事故的應急處置和調查處理進(jìn)行組織指導；對突發(fā)食品安全事件處置中監管職責存在爭議、尚未明確的事項，先行承擔監管職責；市質(zhì)量技術(shù)監督部門(mén)負責對本市與食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)加工的質(zhì)量安全實(shí)施監督管理；區市場(chǎng)監督管理部門(mén)及其派出機構負責對本區域內的食品、食品添加劑及食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施監督管理等。建立市、區和鄉、鎮三級食品安全監管協(xié)調機制，協(xié)調、解決多頭分管、責任不清、職能交叉的問(wèn)題。針對過(guò)去對一些食用農產(chǎn)品的銷(xiāo)售監管存在多頭分管、責任不清的問(wèn)題，這次《條例》規定食用農產(chǎn)品的銷(xiāo)售活動(dòng)納入《食品安全法》調整范圍，由食品藥品監督管理部門(mén)統一監管；縣級人民政府食藥監部門(mén)可以在鄉鎮或者特定區域設立食藥監派出機構，將監管服務(wù)延伸到鄉鎮街道等基層，有效提升監管效能；將市場(chǎng)監管體制改革的成果予以總結和固化，對區市場(chǎng)監管部門(mén)及其派出機構的主要職責作了原則性規定。

（未完待續）